【基本情况】

2021年2月，北京市人民检察院在全市部署开展“危险化学品安全生产领域检察公益诉讼专项监督活动”，以预防危险化学品安全风险为重点，积极发挥检察公益诉讼职能作用，助力实现危险化学品安全生产治理体系和治理能力现代化。专项活动期间，全市检察机关共立案办理涉危险化学品安全生产相关问题的行政公益诉讼案件41件，制发诉前检察建议19件，启动磋商4件。通过梳理以上个案，深入分析各区危险化学品安全生产监管工作中存在的共性问题和系统漏洞，发现全市危险化学品监管方面还存在以下几方面的问题：一是对申请危险化学品经营许可和危险化学品建设项目安全条件审查不够严格和精细，对相关证明材料的种类、内容缺乏统一标准；二是未充分建立危险化学品安全管理信息共享和工作协同机制，发现问题存在滞后性；三是对互联网上涉及危险化学品的新类型违法行为预判不足、关注不够，导致执法存在盲区。为促进危险化学品安全监管问题的源头治理，北京市人民检察院向应急管理部门制发检察建议。

【制发过程】

北京市人民检察院对专项监督活动中办理的案件进行梳理，认为个案办理重在督促属地相关行政机关履行监管职责，以整治消除具体点位风险隐患，对于开展专项监督活动发现的系统性、源头性问题有必要从更高层面引发关注、推动解决。北京市人民检察院主动到应急管理部门调研座谈，通报专项监督活动开展情况，了解行业监管存在的问题和困难，研究从源头上、体制上提升全市危险化学品安全监管水平的对策。2021年6月，在充分沟通交流的基础上，北京市人民检察院向应急管理部门发出检察建议：一是高度重视安全准入，进一步推动行政许可规范化、精细化；二是依法全面履行监管职责，进一步推动危险化学品安全生产监管体系的协同化、严密化和现代化；三是加强对危险化学品网络信息发布等活动的研究和监管。

【被建议单位回复和采纳情况】

应急管理部门收到检察建议后高度重视，主要领导作出专门批示提出明确要求，主管领导召开专题会议组织相关部门进行研究部署。2021年8月31日，应急管理部门书面回复，表示接受检察建议内容，并积极采取措施推进全市危险化学品的行政许可审查、信息共享和工作协调、网络信息发布等工作：一是研究统一行政许可工作标准。梳理编制危险化学品行政许可涉及法律法规目录，开展危险化学品监管人员专题培训，统一执法、许可工作标准，切实提升危险化学品行政许可的精准化、规范化。二是强化部门联动，加强信息共享。依托市级平台实现各有关部门联合会商，对新建、改建、扩建危险化学品建设项目的规划、产权、立项等证明材料真实性进行复核，并拟将许可事项涉及的规划许可相关信息共享到市政务服务局行政许可管理系统。通过加大信息归集共享力度，严厉惩处隐瞒有关情况和提供虚假材料的行为。三是明确工作职责，加强危险化学品网络信息发布联合监管。应急管理部门、网信部门、通信管理部门、公安机关、市场监管部门、经济和信息化部门研究危险化学品网络信息发布管理工作，进一步明确各部门工作职责，将互联网危险化学品安全纳入日常监管范围，加强信息沟通和协调配合，共同依法打击危险化学品相关违法违规行为。

【跟踪督促和落实情况】

北京市人民检察院从三个方面积极开展跟踪落实工作：一是与应急管理部门保持常态化工作联系机制，经常性了解全市危险化学品安全生产监管的政策要求和工作动态；二是通过“回头看”机制对办案中发现的违法点位和违法情形进行回访查看；三是进一步加强对危险化学品安全领域公益诉讼线索的关注和排查，与行政机关形成预防风险、维护安全的工作合力。

检察建议制发以来，应急管理部门加强建章立制工作，不断提升危险化学品监管的规范化、精细化，先后制定印发了《北京市危险化学品企业行政许可现场审查指引》《〈关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见〉重点工作落实方案》《北京市危险化学品安全监管（管理）职责清单》等规范性文件，全面加强行政许可现场审查工作，明确了全面加强危险化学品安全生产工作的68项具体任务、责任部门和完成时限，以及全市27个政府部门有关工作职责。同时，在全市开展专项整治，加大执法力度。先后针对非法违法“小化工”企业、化工和医药制造企业、化工安全仪表系统开展专项整治，检查各类单位2万余家，出动执法人员3万余人次，推动全市近500家企业完成整治，排查并消除安全隐患6000余项，有效防范危险化学品安全风险。

【效果和意义】

危险化学品因具有易燃、易爆、有毒、有害或有腐蚀性等危险特性，其生产、使用、储存、运输和经营等环节如果控制不当、管理不严，极易发生事故，威胁人民群众生命财产安全。加强危险化学品事前、事中、事后各环节监管对于实现闭环管理、有效预防风险具有重要意义。北京市人民检察院以公益诉讼专项监督活动个案办理为基础，针对办案中发现的系统性、普遍性问题向市级主管机关制发检察建议，体现了自下而上递进式监督的一体化办案优势，有利于以点带面拓展监督效果，追根溯源促进行业治理，有助于整体提升首都危险化学品管理的规范化、精细化，为首都安全稳定和人民群众生命健康安全提供更为坚实的司法保障。

【检察建议书】

北京市人民检察院

检察建议书

京检建〔2021〕20号

某应急管理部门：

危险化学品因具有易燃、易爆、有毒、有害或有腐蚀性等危险特性，其生产、使用、储存、运输和经营等环节如果控制不当、管理不严，极易发生事故，威胁人民群众生命财产安全。2020年2月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，对全面加强危险化学品安全生产工作，有力防范化解系统性安全风险，坚决遏制重特大事故发生，有效维护人民群众生命财产安全提出了具体要求。2020年12月2日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，对北京市落实中央要求提出了明确具体的实施举措。

近年来，随着党政机构改革的不断推进，你单位按照中央、市委、市政府的部署和要求，积极协调公安、交通、生态环境、市场监管等单位共同加强对危险化学品的安全监管，进一步调整完善危险化学品安全生产监督管理体制，为维护首都安全作出了重要贡献。同时也应当看到，由于危险化学品种类繁多，涉及行业众多，产品流转环节较多，做好全市危险化学品安全监管工作还面临诸多问题和挑战。2019年至今，本市连续发生多起危险化学品爆燃事故，造成不同程度的人员伤亡和财产损失。本院通过梳理近年来涉及危险化学品的刑事案件发现，部分区域非法经营汽柴油、一氧化二氮、丙烷等危险化学品的违法犯罪行为时有发生，存在公共安全隐患。

2020年12月5日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，要求北京市检察机关积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、个人信息保护等领域的公益损害案件。2021年2月，本院在全市部署开展了“危险化学品安全生产领域检察公益诉讼专项监督活动”，以预防危险化学品安全风险为重点，积极发挥检察公益诉讼职能作用，助力实现危险化学品安全生产治理体系和治理能力现代化。通过此次专项活动，发现在全市危险化学品安全管理方面还存在一些不容忽视和亟待研究解决的问题：

一是对涉及危险化学品的行政许可审查有待进一步严格和精细。根据《危险化学品经营许可证管理办法》第九条第四项之规定，申请人申请危险化学品经营许可证，应当提交经营场所产权证明文件或者租赁证明文件；根据《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第十一条第四项之规定，建设单位向安全生产监督管理部门申请建设项目安全条件审查，应提交建设项目批准、核准或者备案文件和规划相关文件。检察机关在办案中发现，各区应急管理部门在进行危险化学品经营许可审查和危险化学品建设项目安全条件审查时，对经营场所产权证明文件或者租赁证明文件、规划相关文件的把握标准并不一致：有的申请材料中仅有土地租赁合同而无产权证明文件，有的仅以政府会议纪要、村委会证明等代替产权证明文件，难以证明经营场所的合法性。如住所地在房山的北京某物资有限公司申请危险化学品经营许可所提交的场地证明材料仅有土地租赁合同，而无经营场所及储存设施的产权证明文件；住所地在通州的北京某科技发展有限公司第一分公司申请危化品经营许可所提交的场地证明材料仅有土地租赁协议和村委会证明。经查，上述两公司所租赁土地并未取得规划建设许可手续，其经营场所可能系违法建设。

二是危险化学品安全管理的信息共享和工作协同机制有待完善。北京某石油化工有限公司以虚假材料申请相关许可一案中，该公司向应急管理部门申请危险化学品经营许可和危险化学品建设项目安全条件审查时，均提交了油库设施的立项文件、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。但经向有关主管部门核实，未查到该公司提交的上述申请材料的档案材料，该公司涉嫌提交虚假材料申请许可。这表明，应急管理部门与发展改革、自然资源、住建等部门未建立有效的信息共享和工作协同机制，对申请主体所提交材料的真实性缺乏核查判断的机制和手段，发现问题存在滞后性。

三是对互联网上涉及危险化学品的新类型违法行为预判不足、关注不够，导致执法存在盲区。检察机关在此次专项监督活动中发现，朝阳、海淀、房山、大兴、丰台、怀柔等区的危险化学品从业单位均存在未经许可擅自在互联网第三方平台发布危险化学品信息的情形，违反了《互联网危险物品信息发布管理规定》的禁止性规定，但相关行政机关缺乏及时有效的监管。

危险化学品安全事关社会环境的安全稳定，事关人民群众的生命财产安全。全面加强危险化学品安全生产工作，对维护首都安全稳定具有十分重要的意义。基于你单位负有危险化学品安全生产监管职责和安全生产综合监督管理职责，根据《人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定提出如下建议：

一是高度重视安全准入，进一步推动行政许可规范化、精细化。《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定：“以违法建设为经营场所的，有关主管部门不得办理相关证照。”鉴于北京作为首都的特殊性，在审查危险化学品安全相关许可时，应将经营场所的合法产权证明作为必要要件予以实质审查。建议你单位从严格安全准入的角度，尽快在全市范围内明确和统一申请危险化学品经营许可、危险化学品建设项目安全审查所应审查材料的具体范围和形式标准，对“建设项目规划文件”“经营场所产权证明文件”“经营场所租赁证明文件”等证明材料的出具主体予以进一步明确，为相对人提交相关证明材料提供明确指引。

二是依法全面履行监管职责，进一步推动危险化学品安全生产监管体系的协同化、严密化和现代化。建议你单位加强与发展改革、自然资源、住建等部门的工作联动，进一步实现信息共享，通过函询、档案系统互联、定期复核等方式对建设项目规划许可、建设许可、产权证明等证明材料的真实性予以核查，加强对申请材料的实质审查和审批后监管，加大对隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可等违法行为的惩处力度。

三是加强对危险化学品网络信息发布等活动的研究和监管。建议你单位会同有关部门将互联网危险化学品安全纳入监管范畴，通过网络监测、部门联动或者购买第三方服务等方式，加强日常监管。

请你单位在收到本检察建议书后及时研究，采取有力措施推进全市危险化学品安全监管，并在两个月内向本院书面反馈工作进展情况。若你单位对本检察建议书有异议，请在收到建议书后七日内向本院提出。本院将积极支持、配合你局做好相关工作，为构建安全稳定的首都社会环境贡献力量。

2021年6月30日

【基本情况】

内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院在审查办理马某某故意杀人一案中发现，2020年9月，被告人马某某与被害人王某某因一只羊归属问题发生纠纷，先后经村委会、民警调解未成，马某某情绪失控后持刀将王某某、一名民警和一名村民当场刺死，将一名村委会工作人员和一名村民刺重伤。检察机关通过办案发现，某县人民政府及其所辖基层派出所以及村民委员会等单位和组织在排查化解基层矛盾纠纷、有效开展基层社会治理等方面方式方法欠缺、服务意识和治理能力不足，这些问题可能导致矛盾纠纷得不到有效化解进而引发重大风险，影响人民政府和基层自治组织在群众心中的公信力和权威性。为推进基层社会治理和平安武川建设，防范化解重大风险，武川县人民检察院向某县人民政府发出检察建议。

【制发过程】

呼和浩特市人民检察院在审查办理案件过程中，针对案件反映出的基层治理问题，认为需要向某县人民政府提出检察建议，根据《人民检察院检察建议工作规定》第三条第三款之规定，呼和浩特市人民检察院指令武川县人民检察院向某县人民政府制发检察建议。武川县人民检察院在呼和浩特市人民检察院指导下，深入剖析案件发生的深层次原因，深入案发地及周边村落了解基层矛盾纠纷化解情况，走访部分综治中心（矛盾纠纷化解联合服务中心），通过查阅文件、听取意见、询问等方式，了解矛盾纠纷接收、调处、解决机制的实际运行情况，形成问题清单。武川县人民检察院指派专人与某县人民政府沟通，围绕检察建议内容征求意见。2021年8月31日，武川县人民检察院向某县人民政府公开宣告送达检察建议书。

【被建议单位回复和采纳情况】

收到检察建议书后，某县人民政府高度重视，协同县委政法委和相关部门结合该县平安建设和基层社会治理工作实际，按照部门职能认真研究落实举措。2021年10月21日，某县人民政府书面回复武川县人民检察院，从十个方面进行整改：一是全面组织开展社会矛盾纠纷隐患排查整治行动；二是继续开展治理重复信访和信访积案化解工作；三是强化基层网格员教育管理规范化建设；四是持续集中开展各类专项打击行动，维护辖区治安大局稳定；五是不断巩固防范命案高发专项行动成果；六是深入党建引领全面推进乡村治理；七是多途径提升乡村德治建设水平；八是创新多元矛盾纠纷化解途径；九是全面提升智慧县城建设水平；十是不断强化司法调解和人民调解工作。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议发出后，呼和浩特市人民检察院和武川县人民检察院及时跟踪督促，并对整改落实情况实地回访评估。目前，全县已建成县、镇、村三级综治中心113个，承担窗口受理、纠纷调处、指挥调度功能。各村、社区均已成立公共法律服务站，面向基层群众提供优质法律服务。同时，对可能影响社会稳定的矛盾问题，按照“谁主管、谁负责”原则建立联合调处机制，明确各环节、各节点责任单位和牵头领导。

针对检察建议涉及事项，围绕邻里纠纷、家庭矛盾等易发问题加大各类矛盾纠纷排查处置力度，集中力量组织开展社会矛盾纠纷隐患排查整治行动，在全县9个乡镇、93个村委会、10个社区排查矛盾纠纷隐患51件，化解29件，化解率达56.86%；持续开展矛盾纠纷排查调处活动，共排查调处各类矛盾纠纷97起。充分发挥基层网络化管理优势，全面提升全县基层社会治理现代化水平，建立覆盖全域的信息网格体系，全县93个村划分为447个网格，10个社区划分为55个网格，共聘用专职网格员612人，通过“网格+基层治理”的模式，有效发挥基层自治组织作用，形成共建共享社会治理格局。

【效果和意义】

习近平总书记指出，矛盾处理是一个国家、社会长治久安的基础性工作。只有健全优化矛盾纠纷多元化解机制，才能推动城乡基层治理工作落地见效。做好矛盾纠纷化解工作，是建设更高水平平安中国的基本要求。武川县人民检察院以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，积极依法能动履职，立足办案参与社会治理，推动基层政府加强矛盾纠纷化解、提升基层治理水平，助力国家治理体系和治理能力现代化，提升人民群众的安全感、幸福感。

【检察建议书】

内蒙古自治区武川县人民检察院

检察建议书

武川检建〔2021〕Z9号

某县人民政府：

平安建设是城市发展的基本保障，是人民安居乐业的首要基础。化解社会矛盾是深化平安建设、创新社会治理的重要抓手，同步提升平安建设与社会治理，同步推进经济社会稳定发展与防范化解社会矛盾风险，需以加强基层基础工作为着力点，不断优化工作机制，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，让人民群众获得幸福感、安全感。

近日，本院办理的被告人马某某涉嫌故意杀人案已开庭审理，该案中，被告人马某某与被害人王某某同为武川县某村村民，系邻居关系，二人在案发前曾因养羊占地吃草问题发生过纠纷，村委会工作人员未能妥善解决。2020年9月底，马某某家的一只绵羊走失，2020年10月9日上午8时许，马某某在村东南王某某家羊圈内发现了这只走失的绵羊，讨要未果后报警求助。民警出警后，在村委会工作人员以及村民的配合下先后试图通过“喊羊归队”“剖开羊肚验羔”“在村边喂饱羊后让其自认归途”等方式确认争议绵羊的所有权，其中第一种方案并未奏效，后两种方案因受到纠纷一方当事人的抵制而未实行，最终众人决定通过辨认羊身上的油漆印记（俗称“羊抹子”）的方式来确认争议绵羊的所有权，期间，马某某耐心耗尽，怒而持刀捅刺在场人员，造成王某某、一名出警民警和一名村民死亡，一名村委会工作人员和一名村民重伤。

被告人马某某故意杀人案的发生暴露出你辖区基层派出所和村民委员会等基层自治组织在排查化解矛盾纠纷、有效开展基层社会治理等方面存在短板，服务人民群众意识不强，为人民群众办实事解难事能力不足，这些问题可能导致人民政府和基层自治组织在群众心中公信力和权威性下降，使得群众在遇到问题时直接诉诸私力进行解决，进而引发违法犯罪。具体体现在以下两个方面：

一、调解前，未对纠纷双方是否存在其他基础矛盾进行排查

马某某故意杀人案卷宗材料反映，马某某与被害人王某某之间因养羊占地等矛盾长期关系不睦，邻里纠纷由来已久，而基层派出所、村民委员会因没有对村内矛盾纠纷进行过全面排查，导致出警民警、部分村干部不了解情况，未能从马某某及其家属的角度考虑其在案发当时的心理状态，特别是在其已经报警求助，派出所已经到场的情况下，事态依然没有向好发展，其依旧不能顺利要回属于自己的绵羊，最终心态陡然失衡，手起刀落，酿成惨案。

二、调解时，存在不善于使用群众方法解决群众身边问题的经验盲区

经验在基层，智慧在群众。通过“羊抹子”辨认绵羊就是体现群众智慧的一种实践经验，在村民和饲养牲畜的群众中被普遍采用并得到广泛认可。而从本案案发当日的调解情况看，“羊抹子”未能直接被用作确认争议绵羊所有权。在调解至午后，各方均已疲累的状态下，因未能采取有效措施稳控现场，致使已焦灼的现场局势加速升级和恶化，最终发生三死两伤的严重后果。后经进一步确认，带有铁锈色“羊抹子”的绵羊确属马某某家所有。

为切实有效防范“一杀多人”等恶性刑事案件再次发生，保障人民群众生命财产安全，现依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定，结合平安呼和浩特建设工作会议暨市域社会治理现代化试点工作推进会精神，特向你单位提出如下建议。

一、坚持源头预防，扎实开展矛盾纠纷排查化解工作

一是排查化解矛盾，把诉源治理摆在更加突出位置。“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”，建议县政府高度重视，督促县镇两级信访、司法行政、公安等职能部门，村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织把矛盾纠纷排查化解摆在更加突出位置，特别是乡镇司法所、派出所和村民委员会要常态化地围绕邻里纠纷、感情纠葛、家庭矛盾、重点人员等进村入户主动开展工作，为百姓处理矛盾纠纷提供“一揽子”服务，确保在家长里短、邻里纠葛等不能自行解决的情况下，都可以通过上述部门或者组织进行化解，最终实现矛盾纠纷“小事不出村、大事不出镇”。同时形成化解台账，定期跟踪回访。

二是坚守为民情怀，培养乐于行走于一线的“泥腿子”干部。密切联系群众是我们党的最大政治优势，建议县政府组织县镇两级信访、司法行政、公安等职能部门对其工作人员进行专业化培训，树立服务意识，提高解纷技能，充实专业知识，主动为民解忧。相关职能部门应协调联动，主动对接认领事项，实现矛盾纠纷排查、受理、调处、稳控闭环管理，集中解决影响居民生活的烦心事。相关职能部门工作人员应多到群众中学习老百姓认可的“实招儿”“硬招儿”和“土办法”，多接一点地气，真正实现权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

三是切实转变观念，优化矛盾纠纷多元化解机制。建议县政府整合职能部门和社会组织工作力量，培养鼓励人民调解委员会等社会组织、法律工作者以及“五老乡贤”等社会力量参与纠纷化解，最大限度发挥社会矛盾综合治理机制整体作用。健全完善矛盾纠纷首接负责、预测预警、情况报告等制度，加强内部管理，细化登记、办理、回复、落实、回访等纠纷化解工作流程，严防矛盾纠纷激化为个人极端事件、“民转刑”命案和群体性事件。同时强化矛盾纠纷化解责任制，对化解责任落实不到位，造成矛盾纠纷久拖不决的相关职能部门和工作人员进行通报、约谈、督办或者党纪政务处分。

二、坚持法治和德治并重，推动形成法安县域、德润人心的良好局面

一是坚持法治思维和法治方式，持续提高县域社会治理法治化水平。建议县政府组织县镇两级职能部门贯彻落实“谁执法谁普法”工作责任制，经常深入到村庄、社区开展邻里纠纷、家庭矛盾等因地制宜的普法宣传，引导公众学法、尊法、信法、守法、用法。要加强对人民调解等非诉讼纠纷解决方式的宣传力度，提升老百姓认可度，推动矛盾纠纷多元化解，努力使“循法而行”成为全县公民的自觉行动。

二是坚持群防群治，健全网格化管理机制。县镇政府要将群防群治纳入重要议事日程，确保群防群治工作有人抓、有人管，推进社会治安立体防控体系建设。要加强社区、村组综治网格化管理，推动形成信访人员带头进村入户排查矛盾、司法行政人员带头宣讲法律政策、领导干部带头落实上级要求、主动下访问需的一体化工作格局，有效发挥网格治理效能，打通县域社会治理工作“最后一公里”。

三是加大道德教化，提高县域内各民族道德素质。充分发挥道德教化在社会治理中的重要作用，通过开展“最美个人”“最美家庭”“和谐村庄”“和谐社区”等选拔活动和社会主义核心价值观、中华民族传统美德等宣讲活动，不断提升公众个人修养，深化家庭、村庄、社区文明创建，推动形成爱国奉献、明理遵规、勤劳善良、宽厚正直、自强自律的行为习惯和相亲相爱、向上向善、共建共享的社会主义家庭、村庄社区文明新风尚，提高县域内各民族道德素质。

请你单位以案为戒，聚焦社会治安、狠抓标本兼治，在收到本院检察建议书后及时研究改进，全力推动平安首府建设各项任务不折不扣落到实处，并在两个月内将落实情况函复本院。如有异议，请于收到检察建议书15日内向本院提出。

2021年8月31日

【基本情况】

2020年9月至10月间，黑龙江省哈尔滨市人民检察院在办理某供热集团有限责任公司（以下简称“某供热集团”）原党委书记、董事长、总经理张某某受贿、挪用公款、贪污案中发现，被告人张某某利用职务便利，多次在煤炭采购和招投标领域以权谋私、因利徇私，给国家利益和社会公共利益造成严重损害。本案并非是个案，经系统梳理，某供热集团及下属公司5名关键领导岗位人员被移送司法机关处理，所涉及的违法违纪人员多达160余人。上述现象暴露出某供热集团招投标领域监管缺失、公司内控制度匮乏、内部管理机制混乱、集体决策流于形式等诸多问题。同时，煤炭采购环节腐败导致大量劣质燃煤进入供暖领域，致使供暖质量和冬季空气质量受到较大影响。为促进公司深入整改、完善治理，保障人民群众取暖权益，哈尔滨市人民检察院向某供热集团制发检察建议。

【制发过程】

哈尔滨市人民检察院针对办案中发现的某供热集团及其下属公司存在的采购环节腐败问题多发、公司内部权责界定不清、内部管理机制不健全（尤其是财务制度执行不到位）、监督管理缺位等问题，与某供热集团进行多次沟通、听取意见，调取相关证据。哈尔滨市人民检察院实地走访了涉案企业及其服务区域，询问了其服务对象的意见，查阅、收集了物业供热行业管理、体制改革相关法律、法规、规范性文件，梳理出物业供热行业存在的三大类十余项问题，并从实行阳光采购、盯紧制度落实、开展廉洁教育三个方面提出了对策建议，形成检察建议初稿。

为确保检察建议的准确性，2021年8月30日，哈尔滨市人民检察院组织召开公开听证会，人大代表、人民监督员和某供热集团相关管理人员等参加了听证。会上，检察机关介绍了案件情况、前期调研沟通情况、调查走访情况及检察建议内容，参加听证的各方人员发表了意见，对制发检察建议达成共识。2021年10月15日，哈尔滨市人民检察院向某供热集团送达检察建议书。

【被建议单位回复和采纳情况】

某供热集团收到检察建议书后，迅速召开党委会议通报检察建议书中指出的突出问题，将检察建议书提出的对策建议对口分解到相关责任部门和各权属公司，要求结合党风廉政建设和日常业务工作进行认真整改。其间，某供热集团在全集团全面开展“以案为鉴、以案促改”自查整改工作，围绕集团煤炭采购验收、工作职能设定、财务制度执行和内部监督管理等方面整章建制、堵塞漏洞。历经2个月的自查整改，2021年12月15日，某供热集团向哈尔滨市人民检察院书面回复，认可了全部问题，采纳了全部建议。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议送达后，哈尔滨市人民检察院注重持续跟踪，与某供热集团建立部门主任与企业经理直接沟通机制，定期跟进了解检察建议的落实进展情况、在落实过程中存在的困难与问题，及时给予指导和帮助，确保检察建议落地见效。某供热集团主要从四个方面进行了落实整改：一是有序推进机构重组。全面实行扁平化管理，压缩管理层级。完善、新增制度1470项、职责1255项、流程1548项。成立燃煤采储中心、资金管理中心、资产管理中心、工程项目管理审计中心四个管理中心，提升重点部位、关键环节的管控能力，有效降低企业运营成本和廉政风险。二是强化采购领域监管。建立以“长效合作采购为主、补充煤源采购为辅”的新燃煤采储管理模式，严格遵守“质优价廉”原则比较选定煤源，要求各权属企业严格开展燃煤进场质量验收工作。三是严格执行财务制度。严格大额资金使用，将大额资金列入年度预算管理，大额资金使用必须经过部门主管领导审批同意，交由党委会集体讨论后再行付款。坚持收支两条线制度，报销资金无论大小均实行逐级审批制度。严格执行差旅费管理和财务报销制度，健全完善煤炭供货商筛选、合同签订、进场验收等各环节制度流程，确保账账相符、账实相符。四是加强党风廉政建设。将张某某等人的违法违纪案件作为反面典型在集团内开展教育。在办公系统设立《党风建设教育信息》专刊，建立微信公众号，全方位开展警示教育和廉政宣传。制定《警示谈话制度》《诫勉谈话制度》等15项党内监督制度，为预防失职失责提供制度保障。依托哈尔滨市政府投资项目和财政资金监督平台，定期将燃煤采购决策、采购煤种等信息面向社会公开。

通过以上整改措施，哈尔滨市2021年冬季供暖温度得到提升，某供热集团也被哈尔滨市住建局评选为哈尔滨市供热企业质量服务考核“红榜企业”予以表扬。2021年哈尔滨市全年空气优良天数310天，为历年最好。

【效果和意义】

城市供热关系百姓冷暖和社会稳定，是最基本、最重要的民生工程。哈尔滨市人民检察院在依法打击供热领域贪腐犯罪的同时，找准结合点、切入点，通过“公开听证+检察建议”的办案方式，督促供热企业进一步完善内部监管工作机制，健全流程风险监控体系，同时助力解决好当下群众反映强烈的供热难题，共同把老百姓的“难心事”“烦心事”办成“暖心事”“顺心事”，不仅实现了经济效益、社会效益和环境效益共赢，也充分体现了司法办案、法律监督和服务大局的有机统一。

【检察建议书】

黑龙江省哈尔滨市人民检察院

检察建议书

哈检建〔2021〕Z2号

某供热集团有限责任公司：

你公司原党委书记、董事长、总经理张某某受贿、挪用公款、贪污一案，由本院依法提起公诉。2021年1月，哈尔滨市中级人民法院判决张某某犯受贿罪、挪用公款罪、贪污罪，决定执行无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。本院在办理张某某案件过程中，结合案件情况，通过调查核实，发现你公司存在以下问题：

一、煤炭采购腐败频发，招投标领域问题突出

煤炭采购和招投标作为你公司服务质量的关键，也是腐败问题集中爆发的环节。在张某某担任你公司党委书记、董事长、总经理期间，此环节出现严重问题：一是进货渠道舍公取私。二是采购环节以权谋私。三是供应环节因利徇私。

二、公共资金管理不严，公司内控制度不健全

案发时，你公司虽然建立了相关监督管理制度，但从本案案发的情况上看，大多数制度流于表面，监督管理缺位。一是财务报销审核不严。二是预付账款管理制度执行不到位。三是内部权责界定不清。四是库存管理失序。应当盘点库存不盘点，致使管理漏洞被不法人员利用，贪污巨额国有财产。

三、监督制约缺失，党风廉政建设亟待改善

张某某案并非是哈尔滨物业供热领域腐败的个案，截至本案判决前，你公司及下属公司5名关键领导岗位人员被移送司法机关处理，所涉及的违纪违法人员多达160余人，暴露了企业在政治思想、党风廉政建设等方面存在的薄弱环节。一是公司最高领导者权力缺少制约。二是监督渠道不通畅。公司员工多次向管理层反映煤炭质量存在问题，人民群众也多次举报供暖不达标问题，但均未得到有效处理。三是廉政教育活动质效不明显。

冬季取暖事关人民群众的切身利益，是重要的民生工程、民心工程，为进一步推动物业供热企业规范健康发展，有效预防和减少物业供热领域违纪违法问题的发生，有效化解因供暖问题引发的社会矛盾，切实维护人民群众的利益，针对上述调查核实中发现的问题，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第一项的规定，特向你公司提出如下建议：

一、落实阳光采购，源头预防腐败

改变粗放的自主采购模式，强化燃煤采购储备环节的全面监管，实现煤炭采购的计划制定、采购煤源选择、燃煤仓储运输等关键环节规范透明化。一是严审资质。严格供应商准入条件，规范供应商准入程序，强化企业燃煤采购工作的统筹监管，通过公开透明科学的评审程序筛选供应商。二是严控价格。进一步规范和优化企业采购决策，严格遵循“质优价廉”原则进行燃煤采购，在保证燃煤质量的前提下降低燃煤采购成本。三是严保验收。验收环节要严把质量关和数量关，严格开展燃煤监装、燃煤进场质量验收等工作，确保采购燃煤的质量和数量。

二、紧盯制度落实，堵塞管理漏洞

进一步提高风险防控意识，建立科学规范、结构合理的资金管理和库存管理制度，并使之规范运行。一是明确岗位职责，严格职责权限。配备专业监督检查人员，提高企业内部监督管理的权威性，以相关法规制度为依托，做到依法管理、依法监督。二是建立有效的资金管理机制，严格执行大额资金使用预算审批流程和财务报销制度流程，加强“三公经费”管理。三是定期进行库存盘点，保证账账相符、账实相符。

三、开展廉洁教育，健全监督体系

加强党风廉政建设，健全权力监督机制。一是大力开展警示教育。组织参观廉政教育展览，观看警示教育宣传片等活动，调动员工积极性，使员工主动参与到廉洁教育活动中来。二是强化廉政载体建设，营造廉政氛围。通过举办党史知识竞赛、廉政微课堂、在职党员讲党课等活动，促进党员领导干部筑牢廉政防火墙，积极营造不敢腐、不能腐、不想腐的廉洁氛围。三是完善内控管理制度。设置内部审计或者建立内部控制评估系统，加强对本企业内部会计控制的监督和评估，及时发现漏洞和隐患。健全执纪问责制度，坚持抓小抓源头，抓早抓苗头，做到小病早治、有病快治、无病防治。四是聚焦重点持续监管。找准监督核心业务、关键环节、关键岗位，对煤炭等大宗物资采购、工程招投标、工程核算和关键业务进行重点监管。对关键岗位、关键人员进行重点监督，使监督管理不留死角，延伸到位。五是深化社会参与公众监督。定期将重要决策、采购合同、供应单位等民众关注的重要信息上网公开，把物业供热工作置于社会监督之下，做到公开透明。

以上建议，请你公司认真研究，如有异议，请在收到本检察建议书十日内向本院提出。如无异议，请采取有效措施推进相关工作，并在收到检察建议书两个月内，向本院书面反馈工作情况。本院将积极配合你公司做好相关工作，共同推动公司完善管理制度，为企业健康有序发展提供良好的法治保障，把做好冬季供暖作为保障民生的实际行动，让人民群众人暖心更暖。

2021年10月13日

【基本情况】

2020年5月至9月，黑龙江省齐齐哈尔市检察机关先后办理了本市公共资源交易领域系列职务犯罪案件17件33人。齐齐哈尔市人民检察院在指导办案中发现，齐齐哈尔市公共资源交易领域多名公职人员利用职务上的便利，与评标专家、中介公司、投标企业长期相互串通勾连，操控中标结果，形成“劣币驱逐良币”的黑色利益链条，导致该领域出现“塌方式”腐败窝案。营商环境建设监督部门作为公共资源交易领域的主管部门，存在对公共资源交易领域监督管理责任履行不到位、关键岗位选人用人制度不完善、评标区域硬件配置不利于公正评审、行业制度规范落实不充分等问题。为有效打击、预防该类犯罪，加强诉源治理，强化行业监管，有必要制发检察建议。

【制发过程】

齐齐哈尔市人民检察院对17件公共资源交易领域职务犯罪案件逐一剖析发案特点，梳理出该市公共资源交易领域存在交易秩序混乱、腐败现象多发、行业监管不到位、廉政风险防范机制不健全等突出问题。该院迅速启动社会治理检察建议调查核实程序，向相关单位调取案件诉讼法律文书、公共资源交易中心事业单位法人机构代码证、内控制度机制、会议记录等证据材料；邀请营商环境建设监督部门、市公共资源交易部门等相关单位主要负责人召开座谈会，调查了解有关情况；向市机构编制委员会、市财政局调查了解公共资源交易部门单位性质、人员编制、经费核拨等有关情况；收集公共资源交易领域行业管理、内控制度机制等法律法规及规范性文件。在此基础上，深入分析论证，形成检察建议书，向营商环境建设监督部门提出完善监督管理方式、健全内部管理机制、优化硬件设施配置、强化规范制度落实等四方面建议。2021年1月12日，齐齐哈尔市人民检察院向营商环境建设监督部门送达检察建议书。同时，将制发检察建议的情况向黑龙江省人民检察院和齐齐哈尔市委、市政府、市人大、市委政法委作出书面汇报。

【被建议单位回复和采纳情况】

营商环境建设监督部门收到检察建议书后，高度重视，及时研究制定整改方案，于2021年3月12日向齐齐哈尔市人民检察院书面反馈，认可全部问题，采纳全部建议，并组织相关部门系统梳理分析招投标过程中存在的廉政风险点，对存在的突出问题深入整改。一是组织开展警示教育。开展专题廉政党课辅导，通过负面典型案例通报敲响反腐警钟，并结合重点岗位、重点人员工作情况开展谈心谈话，促进思想觉悟提升。二是进一步完善体制机制。营商环境建设监督部门牵头，联合财政部门、建设部门、交通运输部门等行业主管部门，制发《关于进一步加强公共资源交易联合监管工作的通知》，推进公共资源交易体制和运行机制改革，明确公共资源交易管理委员会各成员单位的监督职能作用，切实加强公共资源交易联合监管，共促营商环境建设。三是明确重点整改内容。全面梳理政府采购及工程建设项目交易流程，系统查找监督难点、漏点，制定建设工程项目监督事项清单，将交易登记、信息发布、评标委员会组建、专家到场、开标等关键环节纳入监督清单，列明各环节的监督事项，明确监督责任单位，确保公共资源交易规范运行。四是加大对违法违规行为打击力度。制定《公共资源交易专项整治工作方案》，对公共资源交易体制机制、制度落实、电子化水平、监管责任落实等情况开展专项整治活动，对发现的违法违规问题在全市范围内进行通报，并督促各部门进行整改。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议制发后，齐齐哈尔市人民检察院注重跟踪回访，及时了解检察建议落实整改情况，并协助其整改。一是加强沟通联系。营商环境建设监督部门相关负责人定期联络，及时了解检察建议落实情况，针对公共资源交易领域的各类问题，推动公共资源交易中心出台专项整治工作方案3项，制定各类内控制度9项，同时，营商环境建设监督部门组织召开建设工程招标投标工作座谈会，52家企业和代理公司代表参加会议。各市场主体对公共资源交易中心电子平台使用、交易规则及流程、交易平台服务、招投标的公平性、各县区招投标过程中存在的问题提供相关线索，并提出了相关意见建议，促推行业问题整改。二是实地回访落实。对公共资源交易部门重新规划的评标区域实地走访，发现新增设的专用监标室、评审专家专用通道、隔夜评标室等均符合行业规范标准，已经实现项目受理、开评标、专家评审、办公等功能的相对独立，能够满足评标程序公开、透明的要求。三是后续效果跟踪。公共资源交易中心以全市事业单位改革为契机，将公共资源交易运行模式由原来的一个项目一个部门全程负责，改为项目受理、项目编审、项目组织、项目见证“四分离”运行模式，减少各岗位对交易活动的人为干扰，降低岗位廉政风险，促使公共资源交易更加规范、透明，行业乱象得到有效遏制。

【效果和意义】

公共基础设施建设领域的招投标工作与工程质量安全以及人民群众的生命财产安全密切相关，其是否公开、公正、合法直接关系到市场经济的健康有序发展。齐齐哈尔市人民检察院立足办案，能动履职，通过积极参与公共资源交易领域行业乱象治理，从源头上解决公共资源交易中心关键岗位、关键环节廉政风险防控的矛盾，切实解决招投标市场主体的“急难愁盼”问题，推动公共资源交易健康发展和服务管理水平提升，助力市域法治社会和法治政府建设，优化市域法治化营商环境。

【检察建议书】

黑龙江省齐齐哈尔市人民检察院

检察建议书

齐检建〔2021〕2号

某营商环境建设监督部门：

2020年5月至9月，我市检察机关先后办理了公共资源交易领域系列职务犯罪案件17件33人。检察机关在办案中发现，我市公共资源交易领域多名公职人员利用职务便利，与评标专家、中介公司、投标企业长期相互串通勾连，操控中标结果，形成“劣币驱逐良币”的黑色利益链条，导致该领域出现“塌方式”腐败窝案，社会影响恶劣。我们在依法办案的同时，对该领域案件高发的原因及行业管理中存在的问题进行了调查、核实、剖析，发现存在如下问题：

一是监督管理责任履行不够到位。主要体现在原公共资源交易管理部门（以下简称公管部门）负责人，将视频监管作为工作常态、现场监管当成特例，怠于查处围标串标等违法违规交易行为，利用协调交易纠纷、处理投诉举报事项的便利结交企业，寻求合作，长期与多名专家、代理公司、评审现场服务工作人员联手，操控中标结果，形成以一定比例收取好处费的行业潜规则，导致我市投标企业很难以公平竞争方式中标，严重扰乱了招投标市场秩序。同时，公管部门未充分有效履行对公共资源交易领域的综合监管职能，评审现场监督以一人观看评审现场回放视频片段的方式代替应由两人进行的全程监督，监督缺乏针对性、时效性，监督效果不理想，为腐败滋生提供了温床。

二是关键岗位选人用人制度有待进一步完善。该系列案件中，原公共资源交易部门（以下简称交易部门）市场运营部冯某等人，长期在评标室现场服务岗位工作，逐渐与评标专家熟识，互为掮客，通过在岗当班或串班串岗等方式，利用抽取专家、评标室现场服务管理等职务便利，伺机与专家串联，达到使请托企业中标的目的。交易部门缺乏重要岗位用人标准、定期轮换、履职规范、职能制约等机制，导致工作人员私自串班串岗现象频发，关键岗位员工长期不轮岗，缺乏有效的内部制约，为腐败滋生提供了空间。

三是评标区域硬件配置不利于公正评审。评标是公共资源交易的关键程序，主要在交易部门的评标区进行，该区域的设施配置应有利于评标活动的公平公正开展，亦应便于监督。但交易部门现有评标区设施配置未充分考虑隔离和监督功能，不利于公正评审和实施监督。例如未设置专用监标室，评标室内未设置独立卫生间，专家候等区、公用卫生间、走廊等公用区域未进行有效物理隔挡，导致评标专家之间、评标专家与工作人员之间可以无障碍地接触交流，客观上为徇私、徇情评标提供了便利条件。

四是行业规范制度落实不够充分。行业法律法规和我市公共资源交易管理制度规范，系统规定了公共资源交易的操作流程、标准规范、监督管理、惩戒处罚等内容。我市先后制定了《关于加强市公共资源交易平台内交易当事人信用约束工作的公告》《关于组织代理机构、市评标专家填写信用约束承诺书的通知》等三十余部制度，制度规范体系相对比较完备，但部分制度规范在贯彻执行时停于表面，落实行业规范制度流于形式，问责机制运行不力，导致行业乱象丛生。

为进一步规范公共资源交易领域管理，有效预防犯罪，净化商业生态、优化营商环境，维护政府形象、促进经济发展，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项规定，特提出以下建议：

一、完善监督管理方式，提升监管质效。进一步强化对公共资源交易领域的监督管理，指导公管部门对公共资源交易开展规范监督。建议开展以评标现场监督为重点的公共资源交易全流程实质性监督。定期开展专项审计、内部审计、行业审计，及时解决倾向性、苗头性问题；探索引入第三方监管机构和设置监督专职人员，提高监督能力，提升监督实效，以求对公共资源交易真监督、实监督，逐步形成公开、公平、公正、诚信、规范的公共资源交易市场环境和统一开放、竞争有序、监管有力的市场秩序。

二、健全内部管理机制，防范廉政风险。聚焦公共资源交易廉政风险点，科学调整人员结构。建议建立健全选人用人、流程管理、廉政考核等内部机制；探索建立岗位交流制度，对廉政风险高的重要岗位实行岗位轮换，避免为腐败提供时间便利；进一步完善流程管理制度，规范请销假、串班串岗等审批流程，强化人员日常监督管理；建立廉政考核机制，采取部门内部考核与被监管对象外部评价相结合的考核办法，考核结果与岗位轮换、年度评优挂钩。用制度选人，靠制度管人，从用人管人机制上堵住廉政风险点。

三、优化硬件设施配置，为公开交易提供保障。结合公共资源交易实际，合理改进投标、竞标、评标、监督场所空间结构。建议设立相对独立的竞标、评标场所，将各参与者物理隔离，避免相互之间交流；设立相对独立的入场通道和生活必需场所，排除各参与者在相关活动中的串通可能性；建立独立的监督服务场所，监督服务人员避免面对面监督服务。

四、强化规范制度落实，为公平交易奠定基础。不折不扣地执行公共资源交易领域相关法律法规，落实落细我市公共资源交易相关规定。建议组织相关行业部门、投标企业及评标专家开展法律法规和规范制度的学习活动，提高相关从业人员对规章制度的认知度；定期开展对照检查活动，逐项查找、改正、落实行业规章制度方面存在的问题；建立规章制度执行情况考核机制，把考核结果纳入工作人员和招投标参与者奖惩评价范畴。

你单位如对本检察建议的内容有异议，可在收到本检察建议书后十五日内书面向本院提出。

请你单位在收到本检察建议书后及时研究，采取有效措施推进相关工作，并在收到检察建议书后两个月内，向本院书面反馈相关工作情况。本院将积极配合做好相关工作，共同推动公共资源交易管理水平不断提升，助力鹤城经济健康发展。

2021年1月12日

【基本情况】

上海市徐汇区人民检察院在办理蒋某某诈骗案件中发现，行为人以租借等方式获取他人医保卡后，冒用医保卡多次在医疗机构以代配药名义大量购药后倒卖套现，反映出部分医疗机构存在执行代配药登记制度不严、门诊医师怠于审核把关、就诊和医疗费预警阻断机制被不法分子有意规避等问题。徐汇区人民检察院在后续走访调查中发现，该案暴露出的问题在多家医院反复出现，致使医保专项基金受损，人民群众合法权益遭受侵害。为强化医保基金监管，守住老百姓的“救命钱”，徐汇区人民检察院向医疗保障部门制发检察建议。

【制发过程】

上海市徐汇区人民检察院通过核查5家医疗机构的代配药登记簿及电脑登记信息，走访4家医院及社区卫生中心，询问医务人员等方式，调查徐汇区违法代配药情况以及《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《监督条例》）的落实情况，了解医疗机构对代配药的管理机制和审核情况，相关制度对一人持卡数量、代配药次数和频率、药品数量上限等的规定。调查中发现，有持卡人一天之内持3张他人医保卡在4家医疗机构代配71种药物共计315盒，且同一种药物凭1张医保卡一次性配10盒，上述违法代配药行为造成医保基金大量流失。为此，根据《基本医疗保险用药管理暂行办法》《医疗保障基金使用监督管理条例》等相关规定，徐汇区人民检察院向医疗保障部门制发检察建议书，并同时抄送卫生健康部门。2021年9月7日，徐汇区人民检察院召开检察建议宣告送达会，向医疗保障部门现场送达了检察建议书。

为督促落实建议内容，夯实、扩大建议效果，徐汇区人民检察院在制发检察建议的同时，将案件中发现的医保领域存在的问题以要情专报形式层报上海市委，得到了上海市委主要领导的高度重视，并批示要求对医保流程进行全面分析研判，查漏补缺，防范风险，多措并举，从严惩处盗取医保基金的不法分子。

【被建议单位回复和采纳情况】

医疗保障部门收到检察建议书后高度重视，多次召开专题会议开展研讨，采纳了全部检察建议，并按照检察建议的内容进行整改：一是通过制定代配药管理细则、建立多部门联动查处制度、畅通医疗机构预警报送渠道来健全完善制度举措，着力加强委托代配药规范管理；二是通过开展机构自查纠正、协同卫生健康部门联合监管来夯实医疗机构主体责任，严控委托代配药管理环节；三是通过开展医保“政府开放日”活动、运用网络媒体、发放医保政策宣传折页等方式加大法律政策宣传力度，扩大委托代配药制度知晓度。卫生健康部门收到检察建议后也积极参与对相关医疗机构的整治工作。

【跟踪督促和落实情况】

徐汇区人民检察院持续关注和跟踪检察建议落实情况，与医疗保障部门召开联席会议，就如何健全完善代配药制度进行协商，共同开展针对医保卡使用安全的法治宣传；与卫生健康部门积极沟通，督促其履行监管职责。

在落实检察建议过程中，徐汇区人民检察院会同医疗保障部门、公安机关、人民法院等8家单位联合建立加强医疗保险欺诈案件信息互通、线索移送的工作联动机制，形成了对医保基金诈骗违法犯罪利益链条全方位打击的合力。通过上述机制，已有7名涉及收卡、配药、销赃环节的犯罪嫌疑人被移送起诉，1名犯罪嫌疑人被立案侦查，5名以牟利为目的出租、出借医保卡给他人冒名使用以骗取医保基金的犯罪嫌疑人已进入刑事诉讼程序。

卫生健康部门协同医疗保障部门联合制定了《关于进一步加强医保定点医疗机构门诊委托代配药管理的通知》，对代配药次数和频率、使用他人医保卡次数、代配药物种类和数量等进行了更为科学的限制，并加强对全区医疗机构的联合监管，督促相关医疗机构查纠整改。目前徐汇区医疗机构已将上述通知要求张贴在醒目位置，并严格审核以代配药名义使用他人医保卡购买药品的申请。对于发现的出租、出借医保卡给他人冒名使用的行为，医疗保障部门严格按照《医疗保障基金使用监督管理条例》第四十一条的规定予以处罚，涉嫌犯罪的，及时移送公安机关。

随着检察建议的不断深入落实，徐汇区医保诈骗案发率呈现递减趋势，该领域整改已现成效。

【效果和意义】

医保基金是老百姓的“看病钱”“救命钱”，医保基金的安全关系到人民群众的切身利益及社会的和谐稳定。上海市徐汇区人民检察院在打击危害医保基金安全案件的过程中，细查案件发生的深层次原因，深挖案件反映出的监管漏洞，通过制发检察建议，联合相关监管部门健全医保基金监管长效机制，有效保护了医保基金安全。此检察建议的制发，充分体现了“优质个案办理+社会治理检察建议+协同诉源治理”法律监督模式的强大合力，实现了双赢多赢共赢。

【检察建议书】

上海市徐汇区人民检察院

检察建议书

沪徐检建〔2021〕109号

某医疗保障部门：

2021年6月，本院在办理犯罪嫌疑人蒋某某涉嫌诈骗罪等案件中，发现本区存在不法分子通过冒用他人医疗保险卡大量配取药品后倒卖牟利，导致国家医疗保障基金流失的问题。该案中，蒋某某于2020年6月至2021年2月期间，以租赁等方式取得他人医疗保险卡后，多次至本市多家医疗机构以代配药为名大量配药并倒卖牟利，骗取国家医疗保障基金共计人民币5.7万余元。经本院批准，蒋某某由上海市公安局徐汇分局执行逮捕，目前案件正在审查起诉中。

为查清医疗保险卡被冒用的原因，本院走访了涉案的街道社区卫生服务中心和医院等医疗机构，了解代配药管理制度，同时对公安机关收集的涉案医疗保险卡结算明细、药品购置清单、代配药登记簿等材料进行核实，发现委托代配药制度在执行过程中存在如下问题：

1. 相关医疗机构执行制度不严。根据《关于医疗保险定点医疗机构门诊委托代配药有关规定的通知》（沪医保〔2001〕93号，以下简称《通知》）的规定，医疗机构应指定管理部门负责医保门诊代配药管理；委托代配药应到医疗机构指定的管理部门予以登记，并出示就医职工医疗保险卡和被委托人的有效证件，经审核后在门诊处方上加盖“代配药”字样章后方可记账配药；医疗机构应妥善保管委托代配药登记表，以备核查。本案中，对于委托代配药，部分医疗机构未设立专门的登记制度，部分医疗机构未严格执行登记制度，无代配药登记表或填写不规范，致使代配药者只要持有他人医疗保险卡即可冒充其亲友进行配药。如犯罪嫌疑人蒋某某实施犯罪时，或拒绝登记，或只填写姓名、不填写身份证号码和联系方式，或填写虚假身份信息，均顺利配得药品。

2. 门诊医师审核把关不严。根据《通知》规定，因特殊情况至医疗机构就诊确有困难而需临时门诊委托代配药的，原则上不得连续超过三次，此后应到门诊复查；医疗门诊医师需根据门诊病历记载的治疗方案的药物处方配药，并在门诊病历上记录代配药品种、用药量以及代配药的次数，在处方上注明“代配药”字样。据此，门诊医师应当对代配药请求进行审核及记录，但上述案件中存在超过规定次数仍允许代配药的情况。如犯罪嫌疑人蒋某某使用他人医疗保险卡先后四次在某街道社区卫生服务中心代配大量药物均得逞，且门诊医师未在门急症就医记录册、处方和配药信息系统中备注“代配药”字样。

3. 预警阻断机制被规避。《上海市基本医疗保险门急诊就诊和医疗费用异常的审核管理办法》中对于就诊和医疗费用异常情形设置了预警阻断机制。上述案件中，犯罪嫌疑人蒋某某在一家医疗机构中单次配药品种和数量未超过处方允许的最大配药数量，但其短时间内一人使用多张医疗保险卡在多家医疗机构频繁配药。目前相关预警阻断机制被其规避，不能及时阻断此类代配药异常行为。

基本医疗保障基金是国家用于保障参保人员基本用药需求的专项资金，是人民群众的“救命钱”。《基本医疗保险用药管理暂行办法》（国家医疗保障局令第1号，以下简称《办法》）第二十三条规定，参保人使用《基本医疗保险药品目录》内药品发生的费用，符合该条规定条件的，可由基本医疗保险基金支付。《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《条例》）第十五条和第十八条规定，定点医药机构及其工作人员应当执行实名就医和购药管理规定，核验参保人员医疗保障凭证，按照诊疗规范提供合理、必要的医药服务，不得违反诊疗规范超量开药、重复开药，不得诱导、协助他人冒名或者虚假就医、购药。定点医药机构应当确保医疗保障基金支付的费用符合规定的支付范围。参保人员不得利用其享受医疗保障待遇的机会转卖药品，接受返还现金、实物或者获得其他非法利益。定点医药机构不得为参保人员利用其享受医疗保障待遇的机会转卖药品，接受返还现金、实物或者获得其他非法利益提供便利。委托代配药制度的设立是为了方便高龄或行动不便等确有困难的病人用药。防范犯罪分子以代配药为借口诈骗医保基金，是一个综合性问题，一方面需要加强管理、严格审核，防止医疗保障基金损失，另一方面仍应服务于设立该制度的便民初衷。

根据《办法》第六条第三款和《条例》第六条第二款的规定，你单位负责本区医疗保障基金使用监督管理工作以及《基本医疗保险药品目录》和相关政策的实施。据此，为预防医疗保险诈骗案件的发生，切实维护医保基金安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第三条第一款、第十一条第二项的规定，建议你单位协同有关部门研究并协调落实以下事项：

1. 协同本区司法机关建立对违法犯罪行为的联动查处机制，严厉打击冒用医疗保险卡、套取国家医疗保障基金的违法犯罪活动。医疗机构应当严格审核代配药者身份并进行登记，发现可疑人员，及时将相关信息上报你局。你单位应加强对可疑信息的核查，发现存在诈骗医保基金可能的，及时向司法机关移送线索，实现行政执法与刑事司法有效衔接。

2. 组织动员本区各街镇、所辖各定点医药机构广泛深入开展法治宣传教育。委托代配药是常见现象，公众对于将医疗保险卡出借、出租给他人使用可能涉及违法犯罪缺乏认知。应当通过各种平台和载体广泛宣传，使广大群众充分了解冒用他人医疗保险卡配药，受损对象是国家的医保基金，骗保是犯罪行为，在全社会形成一种共识，自觉抵制出借医疗保险卡牟利的诱惑。

3. 协同区卫生健康部门建立和完善全区统一的委托代配药管理制度。《通知》对委托代配药进行了规制，但该规定较为原则，如规定“因特殊情况至医疗机构就诊确有困难”的可以委托代配药，但没有明确何为“特殊情况”；对于“一人多卡”及代配药数量没有限制。因此，可对上述管理制度进行细化，建立全区统一的委托代配药管理细则，比如要求持卡人出具和就医职工存在亲友关系的证明或授权书，核实被委托人身份证件并进行代配药登记后方可配药，便于医疗机构识别代配药者的真实身份；对于代配药次数和频率、使用他人医疗保险卡次数、代配药物种类和数量等进行更为科学的限制，使医疗机构执行有据可依。

4. 协同区卫生健康部门督促本区医务人员严格遵守代配药管理制度。一些医务人员在审核代配药人员资质及配药申请方面未严格遵照《通知》规定，存在审核把关不严的问题。应加强对本区负责配药发药和管理代配药登记的医务人员的思想教育，督促其严格遵守本市代配药规章制度，拒绝不符合条件的代配药人员的配药要求。督促医疗机构将代配药制度落实情况纳入到绩效考核中，对于故意违反代配药制度的医务人员，依法依规追究相应责任。

以上建议望你单位予以重视。若有异议，请于收到本检察建议书后七日内书面函告本院。若无异议，请将相关采纳落实情况于本检察建议书送达之日起二个月内书面回复本院。

2021年9月7日

【基本情况】

2021年3月，江苏省徐州市人民检察院在办理王某等人危害珍贵、濒危野生动物案中发现，涉案人工繁育的费氏牡丹鹦鹉源自河南省某市。该市是全国最大的小型观赏鹦鹉人工繁育和销售基地，已有20多年的鹦鹉养殖历史，现有小型观赏鹦鹉养殖户900余户，费氏牡丹鹦鹉存栏量全国占比80%—90%，已成为当地的富民产业。但该市鹦鹉养殖企业和养殖户对不同种类鹦鹉的保护等级、人工繁育及经营利用许可要求认识不清，普遍存在未依法办理国家重点保护野生动物人工繁育许可证、超范围交易等问题。经进一步调查发现，某市自然资源和规划部门作为行政主管部门，对鹦鹉养殖繁育许可不规范、对鹦鹉经营和利用行为监管不全面、对野生动物保护宣传不到位，有必要制发检察建议。

【制发过程】

2021年4月23日，徐州市人民检察院主动同某市自然资源和规划部门沟通，走访当地鹦鹉养殖企业和养殖户，了解当地费氏牡丹鹦鹉人工繁育情况。费氏牡丹鹦鹉属于国家二级保护动物，某市自然资源和规划部门在对养殖户申请养殖许可的监管方面存在一些漏洞和薄弱环节，一定程度上影响了当地鹦鹉养殖产业健康发展。这些问题也引起国家林业和草原局的关注，对某市观赏鹦鹉人工养殖交易情况进行了全面摸底调研，于2021年4月在河南地区开展试点，允许依法出售具有人工繁育许可证和专有标识的鹦鹉。鉴于以上情况，为妥善处理非法交易鹦鹉刑事案件，推动解决当地鹦鹉产业面临的问题，2021年6月24日，徐州市人民检察院在江苏省人民检察院指导下，邀请江苏、河南两省环境资源、野生动物保护专家、省市人大代表、政协委员对当地鹦鹉产业的发展和王某等人买卖人工繁育费氏牡丹鹦鹉是否具有危害性进行充分讨论。与会专家、代表一致认为，费氏牡丹鹦鹉人工种群已经具有规模、技术成熟，对人类和野外种源未发现有危害性，终端买家购买为养宠观赏，不宜将买卖人工繁育的费氏牡丹鹦鹉作为刑事犯罪予以打击。经向江苏省人民检察院请示批准，徐州市人民检察院依法对王某等人做法定不起诉处理。同时，为规范鹦鹉养殖活动，徐州市人民检察院拟向河南省某市自然资源和规划部门制发检察建议。经书面征求某市人民检察院同意并在其协助下，2021年11月12日，徐州市人民检察院向某市自然资源和规划部门送达检察建议，建议做好人工繁育鹦鹉办证许可和专用标识管理试点、规范人工繁育鹦鹉交易市场的监督管理、做好野生动物保护的培训宣传等工作。

【被建议单位回复和采纳情况】

收到检察建议书后，某市自然资源和规划部门高度重视，认真研究并形成整改方案，于2021年12月28日将整改情况书面回复徐州市人民检察院：一是切实做好人工繁育鹦鹉办证许可，在全市印发《关于统一办理费氏牡丹鹦鹉等国家重点保护野生动物人工繁育许可的通知》并要求贯彻落实。二是切实做好专用标识试点，专门印发《关于加强全市人工繁育鹦鹉专用标识管理的通知》并开展相关工作。三是规范人工繁育鹦鹉交易市场的监督管理，印发《关于进一步加强人工繁育鹦鹉管理的通知》，要求各县（市、区）指定1处人工繁育鹦鹉交易场所并加强管理。四是加强野生动物保护宣传培训。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议书送达后，徐州市人民检察院加强沟通联络，积极督促某市自然资源和规划部门采取多项举措进行整改。一是便民服务办许可。根据检察建议，简化鹦鹉人工繁育许可证办理程序，并开展上门服务、快速办理，同时还指导不符合办证要求的养殖户改进提高或者加入到合作社，切实做到依法依规养殖。截至2021年底，为530户养殖户（合作社）办理了人工繁育许可证，解决了群众办证需求。二是规范专用标识试点。统一制作《人工繁育鹦鹉标识管理台账》，统一做好人工繁育鹦鹉专用标识试点申请工作，先后审批两批共349户申请，发放专用标识152.45万枚。三是多层次开展培训宣传。徐州市人民检察院会同某市自然资源和规划部门以“世界野生动植物日”“爱鸟周”“野生动物保护宣传月”等为契机，对人工繁育鹦鹉养殖、出售、购买、运输者进行精准普法教育；邀请记者深入鹦鹉养殖一线进行采访，与30多名养殖户面对面交流，进行报道。检察机关还围绕当地产业发展、案件不起诉、法律适用等进行深入论证分析，在检察日报、法治日报、光明网、今日头条等媒体刊发，收到良好社会效果。

【效果和意义】

习近平总书记强调：“保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的。”处理好野生动物保护和产业经济发展之间的关系，是贯彻党中央绿色、可持续发展理念的重要内容，也是践行“五位一体”总体布局的具体举措。徐州市人民检察院在办理涉人工繁育野生动物犯罪案件时，摒弃机械司法、就案办案，综合考量法理情，能动司法履职，在结合野生动物保护政策和当地养殖产业实际的基础上，向行政主管部门制发检察建议，促进规范鹦鹉人工繁育，推动当地鹦鹉养殖产业健康、良性发展，为乡村振兴、服务“六稳”“六保”提供有力司法保障。同时，围绕养殖、销售人工繁育费氏牡丹鹦鹉是否具有社会危害性、刑事可罚性等进行充分论证，对人工繁育野生动物保护名录的科学更新、野生动物保护相关司法解释的修订完善等起到了积极的推动作用。

【检察建议书】

江苏省徐州市人民检察院

检察建议书

徐检建〔2021〕Z2号

某自然资源和规划部门：

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江苏省徐州市检察机关在办理王某等人危害珍贵、濒危野生动物案中发现，该案非法交易的费氏牡丹鹦鹉源自你市。1993年，国家林业部依据《濒危野生动植物种国际贸易公约》，将费氏牡丹鹦鹉核准为国家二级保护动物，其人工饲养繁育和销售均需主管部门审批许可。

为全面了解当地费氏牡丹鹦鹉养殖情况，徐州市检察机关干警到你市开展走访调研，发现你市是全国最大的小型观赏鹦鹉人工繁育和销售基地，已有20多年的鹦鹉养殖历史。据调查统计，你市现有小型观赏鹦鹉养殖户900余户，其中费氏牡丹鹦鹉养殖户近500户，费氏牡丹鹦鹉存栏量约50余万只，全国占比80%-90%。费氏牡丹鹦鹉人工繁育时间长、规模大，技术成熟，准入门槛低，系当地振兴乡村的富民产业。同时，检察机关还发现，由于当地主管部门疏于引导和监管，致使费氏牡丹鹦鹉养殖产业无序发展，无证养殖、非法交易现象较为普遍。

1.养殖繁育许可不规范。《中华人民共和国野生动物保护法》规定，人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。虽然你市鹦鹉养殖产业发展历史较长，但是当地广大养殖户甚至有关管理部门对养殖观赏鹦鹉的事前审批政策认识不足，仅有100余户鹦鹉养殖户办理了野生动物人工繁育许可证。费氏牡丹鹦鹉被核准为国家二级保护动物，你单位及下属单位却将费氏牡丹鹦鹉按照省“三有动物”进行管理，并未要求养殖户依法办理国家重点保护野生动物人工繁育许可证，导致非法养殖费氏牡丹鹦鹉大量存在。

2.经营、利用行为监管不全面。根据《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》的规定，主管部门对国家保护动物出售、购买、运输、寄递等利用活动要进行许可管理，并由动物卫生监督机构进行检疫。但是，实践中，你市鹦鹉养殖户通过传统面对面交易或者利用网络交易等方式出售鹦鹉，监管部门未予有效监管，存在动物疫病传播风险，走私或者非法捕猎的鹦鹉极易混入人工繁育市场。如前述案件中王某等人通过微信联系，将人工繁育的费氏牡丹鹦鹉通过大巴车发货给买家，整个出售过程都游离在监管之外。由于许可、监管、检查不到位，当地养殖户无许可、超范围非法交易的情况较为严重，亟需加强监管。

3.野生动物保护宣传不到位。经调研，在你市养殖量较大并且被列入国家重点保护野生动物的鹦鹉品种有4种，主要是费氏牡丹鹦鹉、紫腹吸蜜鹦鹉、绿颊锥尾鹦鹉、和尚鹦鹉。但是，由于当地鹦鹉饲养政策宣传不到位、办证不规范等原因，养殖户对鹦鹉的保护等级，人工繁育和经营利用鹦鹉办证许可的要求、程序以及违法买卖、运输鹦鹉行为的法律后果等认识不清，存在大量违法违规交易上述4种鹦鹉的情况。

全国人民代表大会常委会于2020年2月24日作出决定，要求全面禁止野生动物非法交易行为。在新的要求下，你市面临两难境地，一方面是需依法取缔人工繁育费氏牡丹鹦鹉非法交易，另一方面传统产业将受冲击、养殖户可能面临因案返贫的风险。因此，需要当地主管部门切实作为，规范鹦鹉养殖利用行为。

为加强野生动物保护，规范人工繁育鹦鹉的经营利用和交易市场秩序，维护养殖户的利益，助力乡村振兴，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项规定，特向你单位提出如下建议：

1. 做好人工繁育鹦鹉办证许可和专用标识管理试点。2021年4月2日《国家林业和草原局关于妥善解决人工繁育鹦鹉有关问题的函》要求，做好审发管理证件服务和开展专用标识管理试点。请你单位按照该函的要求，对符合条件的养殖户核发管理证件。由于核发证件需要河南省林业局审批，请你单位加强同省林业局的联系，提高服务意识，主动上门宣传政策，简化办证手续，使符合条件的养殖户尽早取得国家重点保护野生动物人工繁育许可证。同时，在办证过程中要加强鹦鹉养殖标准的审核，对不符合标准的养殖户限期改正、确不符合条件的依法清理，确保人员脱贫不返贫，被饲养的鹦鹉也被妥善安置。对人工繁育的费氏牡丹鹦鹉、紫腹吸蜜鹦鹉、绿颊锥尾鹦鹉、和尚鹦鹉4种国家重点保护野生动物进行标识管理试点，凭标识销售、运输。

2. 规范人工繁育鹦鹉交易市场的监督管理。加强对人工繁育鹦鹉销售场所的监管，依法划定交易场所，实行定点交易。加强防疫检疫检查，整改、取缔私下、非法交易行为，严防非法来源、染疫鹦鹉混入合法销售渠道。明确鹦鹉销售后产生的子代的管理方法，加强鹦鹉交易市场的规范化运作。加强同公安、市场监管等部门的配合，对鹦鹉出售、运输等活动开展监督检查，严厉打击走私、非法猎捕、交易、运输鹦鹉等野生动物的违法犯罪行为。加强与基层社区、乡村组织的联系，联合开展野生动物保护工作，做好疫源疫病监测和相关动物传染病的防治监管工作。

3. 做好野生动物保护的培训宣传。将标识试点工作与野生动物保护宣传工作相结合，加强执法监管人员培训，深化法律政策解读，优化行政管理和便民服务，对人工繁育鹦鹉养殖、出售、购买、运输者进行精准普法教育，引导合法合规经营利用。利用“世界野生动植物日”“爱鸟周”等时间节点，结合2021年2月新版《国家重点保护野生动物名录》开展普法宣传。新版名录将鹩哥、画眉、红嘴相思鸟、歌百灵、蒙古百灵、云雀等12种鸟类升级为国家二级保护野生动物，请在普法宣传中注重告知上述鸟类无论野外种群、人工繁育种群均系国家重点保护野生动物，不得随意养殖、观赏、销售。主动上门开展摸排，对继续养殖、观赏、销售上述鸟类的，讲清政策，按照程序办理核发国家重点保护野生动物人工繁育许可证。

请你单位在收到本检察建议书后及时研究，采取有效措施推进工作，如对建议内容存在异议，请于收到检察建议书后十日内向本院书面提出。如无异议，请于收到检察建议书后两个月内向本院书面反馈采纳及落实情况。

2021年11月11日

【基本情况】

2020年以来，湖北省人民检察院汉江分院（以下简称“汉江分院”）共立案查处社区矫正司法工作人员玩忽职守犯罪案件4件5人。上述案件中，负责社区矫正工作的司法工作人员怠于履行监管职责，导致社区矫正对象脱管后又犯罪，造成恶劣社会影响。汉江分院对上述案件进行系统梳理，发现某市社区矫正工作存在一些普遍性问题：一是社区矫正工作人员配备不足，矫正效果无法保障；二是分类管理不明确，监管针对性不强；三是智能化水平不高，信息共享存在梗阻；四是教育帮扶场地受限，社区矫正对象缺乏再就业培训；五是履行监管职责不到位。汉江分院认为，社区矫正工作是重要的刑罚执行措施，对促进社区矫正人员回归社会，预防和减少犯罪具有重要意义。上述问题的存在，损害刑罚执行的权威性，严重影响辖区综合治理和平安建设水平，有必要向相关部门提出检察建议。

【制发过程】

湖北省检察院汉江分院调研社区矫正工作

汉江分院立足办案，对查处的社区矫正司法工作人员玩忽职守案件进行分析总结，深入剖析案件特点和发案原因。就办案中发现的问题，汉江分院组织开展实地调研，现场查看部分社区矫正机构指挥平台、法律文书、在矫人员台账等，摸清社区矫正对象解矫、收监、定位等情况，并联合公安机关对社区矫正对象流动情况开展调查核实。汉江分院主动向某市市委政法委汇报，加强与某市司法局的沟通衔接，组织召开座谈会，共同研判社区矫正工作中存在的问题，就加大对社区矫正工作的财政支持、强化社区矫正工作队伍建设、构建社区矫正工作信息共享平台等六条建议达成共识。为进一步提升检察建议的针对性，汉江分院还通过电话、座谈会等方式，深入听取社区矫正对象的意见建议。

鉴于社区矫正工作需要全社会力量广泛参与、多种主体协同共治，其中涉及的经费保障、信息共享、就业帮扶等问题仅凭司法行政机关自身力量难以有效解决，需要由市政府统筹协调解决。因此，汉江分院将检察建议制发对象确定为某市人民政府。在检察建议发出前，汉江分院再次与该市市委政法委、司法局等单位进行沟通，并征求该市人民政府意见，努力实现双赢多赢共赢。2021年11月，汉江分院向某市人民政府公开宣告送达检察建议并进行释法说理，邀请人民监督员到场监督，某市人民政府相关负责人现场签收检察建议书。

【被建议单位回复和采纳情况】

收到检察建议书后，某市政府主要领导高度重视，迅速组织相关部门对检察建议提出的问题进行研究。市委主要领导在全市政法工作会议上，就解决检察建议书中的相关问题进行专项部署，要求相关单位及时将检察建议逐条落实到位。2022年1月12日，某市人民政府书面回复汉江分院，对检察建议书的意见全部采纳并提出整改措施：一是全面加大社区矫正经费保障力度；二是纵深推进社区矫正机构队伍建设；三是精准实施分类管理；四是依法规范刑罚执行、创新管理矫正方式；五是扎实做好社区矫正相关法律制度的宣讲解读；六是健全完善社区矫正对象再就业扶持机制。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议书送达被建议单位后，汉江分院持续关注和跟进整改情况。一是及时与某市人民政府召开座谈会，就落实中存在的问题加强沟通。二是指导某市人民检察院对该市社区矫正工作进行全覆盖法律监督，依托“司法e通”等信息化平台进行随机抽查，并先后开展了“社区矫正对象护照、港澳通行证统一管理专项核查”“女性社区矫正对象专项帮扶”等活动，持续监督和支持被建议单位开展整改工作，推动整改项目逐步落实。三是促进涉民营企业社区矫正对象赴外地生产经营的相关制度落实到位，指导督促基层院就强化涉民营企业社区矫正对象请假、销假、监管等工作形成制度机制。四是协调某市司法局收集统计有就业需求的在矫人员情况，推动社区矫正机构开展“点对点”招工就业活动，帮助社区矫正对象就业，促进社区矫正对象回归社会。

某市人民政府收到检察建议书后，部署开展了专项整改活动，推动相关问题整改落实。一是逐步充实人员和经费。市人民政府将社区矫正管理经费纳入本级财政预算，日常监督管理和教育帮扶经费已拨付到位。新招社区矫正辅助人员3名，后期将持续增加招录计划，人手少问题逐步得到缓解。二是依法成立社区矫正委员会。成立由分管副市长任主任的社区矫正委员会，将社区矫正法律法规贯彻执行情况纳入平安建设工作年度考核。三是推动落实落细分类监管。实行社区矫正对象档案“一人一册”“三书一表”，规范外出审批程序，实施“阶梯式”管控措施。四是着力提升公众知晓度。市普法办将宣传《中华人民共和国社区矫正法》纳入普法工作内容，努力营造关心关爱社区矫正对象回归社会的浓厚氛围。五是持续加大就业扶持力度。市司法局经风险研判、公开听证，对一批社区矫正对象批准赴外地工作。同时，某市人民政府协调关工委、义工联、人社局、民政局、妇联等单位积极参与社区矫正工作，合力解决社区矫正对象的低保、临时救助、社会保障等实际困难。

【效果和意义】

社区矫正是落实宽严相济刑事政策、融监督管理与教育帮扶为一体的非监禁刑事执行制度，依法对社区矫正活动实行法律监督是检察机关的重要职责。汉江分院贯彻“在办案中监督、在监督中办案”的理念，在查办司法工作人员职务犯罪案件的同时，深挖案发原因和社区矫正工作存在的普遍性问题，通过制发检察建议推动人民政府加强对社区矫正重点环节、重要领域的监督管理，提升社区矫正工作规范化水平，帮助社区矫正对象重新融入社会，最大限度降低社区矫正对象再犯罪比例，以能动履职保障平安中国建设。同时，将服务保障民营企业融入检察履职，推动落实涉民营企业社区矫正相关制度，有效保障民营企业生产经营，为民营企业健康发展提供检察助力。

【检察建议书】

湖北省人民检察院汉江分院

检察建议书

鄂检汉分建〔2021〕9号

某市人民政府：

社区矫正是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度，依法有效开展社区矫正，对培养社区矫正人员社会责任感、集体观念和法律意识，早日修复社会关系具有重要意义。近期，针对汉江辖区社区矫正工作人员渎职犯罪多发问题，本院部署开展了社区矫正专项法律监督工作，通过实地调研走访、查看档案资料、询问在矫人员、召开座谈会等形式，对你市社区矫正工作进行了深入细致地分析研究，对照《中华人民共和国社区矫正法》《中华人民共和国社区矫正法实施办法》及《湖北省社区矫正对象分类管理办法》等法律法规，发现存在以下几个方面的问题：

一、工作人员配备不足，矫正效果无法保障。2015年以来，由于刑事速裁、认罪认罚从宽制度的实施,社区矫正对象数量逐年上升。基层司法所是受社区矫正机构委托、承担社区矫正工作的专门机构，但你市基层司法所，不仅要承担社区矫正对象的监督管理，还要承担人民调解、法治宣传以及乡镇党委、政府安排的其他工作，工作任务十分繁重，在一定程度上影响了社区矫正工作质效。

二、分类管理不明确，监督管理针对性不强。《湖北省社区矫正对象分类管理办法》第四条规定：“社区矫正机构根据社区矫正对象的入矫时间、现实表现和风险程度进行评估，可以划分为严管、普管、宽管三个类别，实施不同的管理措施。”但你市部分社区矫正对象对分级管理的时间和管理措施内容不清楚，基层司法所对分类管理措施落实不到位，没有充分发挥分类管理的激励和调节作用，导致监督管理的针对性和实效性不强。

三、信息化水平不高，信息共享存在梗阻。你市对社区矫正对象的管理信息化水平不高，没有实现信息共享，仍停留在比较基础的纸质化管理和依靠人力管理的方式。

四、教育帮扶场地受限，缺乏对社区矫正对象的再就业培训。社区矫正工作的目的是通过监管、帮扶、教育等措施让社区矫正对象积极改造、重返社会，教育帮扶是社区矫正专业化工作的核心和关键。《中华人民共和国社区矫正法》第三十五条规定：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当通过多种形式为教育帮扶社区矫正对象提供必要的场所和条件，组织动员社会力量参与教育帮扶工作。”你市各基层司法所受办公场所限制，教育帮扶场地条件有限，开展教育帮扶的形式单一，效果有待进一步提高，对就业困难的社区矫正对象没有开展相关的职业技能培训和就业指导，不利于社区矫正对象再就业并重返社会。

五、履行监管职责不到位，社区矫正对象再犯罪问题时有发生。2015年以来，你市共有多名社区矫正人员再犯罪，再犯罪率远高于全国平均水平，反映出社区矫正监管工作在教育转化、日常监管方面还存在不到位的情况。

六、暂予监外执行人员病情复查工作落实不到位。《暂予监外执行规定》第二十一条规定：“社区矫正机构应当及时掌握暂予监外执行罪犯的身体状况以及疾病治疗等情况，每三个月审查保外就医罪犯的病情复查情况，并根据需要向批准、决定机关或者有关监狱、看守所反馈情况。”根据日常监督发现，你市在监督暂予监外执行人员进行病情复查以及审查保外就医罪犯的病情复查方面存在较大漏洞。

社区矫正是一项复杂的社会系统工程，需要充分调动社会各方面力量共同参与。为进一步推进和规范你市社区矫正工作，提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，成为守法公民，预防和减少犯罪，现根据《中华人民共和国检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定，提出如下检察建议：

一是加大对社区矫正工作的财政支持。《中华人民共和国社区矫正法》第六条规定：“各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。居民委员会、村民委员会和其他社会组织依法协助社区矫正机构开展工作所需的经费应当按照规定列入社区矫正机构本级政府预算。”建议你市财政部门合理确定社区矫正经费预算，进一步完善社区矫正工作经费保障机制，确保工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费、社会工作者和志愿者聘用培训经费等落实到位，并监督司法行政部门专款专用。另外，对于工作中的一些合理费用，相关部门应予以支持，如对于因病导致家庭困难无力承担每三个月一次的病情复查费用的暂予监外执行的社区矫正对象，民政、社保、卫生等部门应协调解决其诊断费用问题，确保病情复查工作落实到位。

二是强化社区矫正工作队伍建设。一方面，建议尽快设立专门的社区矫正工作机构，负责社区矫正工作的组织、管理和具体实施。在配齐配强专职工作人员的基础上，还可以通过政府购买服务的方式引入专业社工服务，不断扩充社区矫正工作力量。同时，还可以通过整合各类社会资源，将社会组织、企业、社区、家庭等作为社区矫正工作社会力量参与者的载体，充实到社区矫正工作之中。另一方面，社区矫正工作是一项综合性工作，要求工作人员具备刑罚执行、监督管理、教育矫正、心理矫正、危险评估、信息化管理等多项专业知识和技能，必须持续加强对社区矫正工作人员的教育培训，不断增强工作人员的事业心、责任感，不断提升工作人员的专业技能和履职能力，锻造一支专业化、正规化、职业化的社区矫正工作队伍。

三是构建社区矫正工作信息共享平台。《中华人民共和国社区矫正法实施办法》第十一条规定：“社区矫正机构依法加强信息化建设，运用现代信息技术开展监督管理和教育帮扶。”建议由政府牵头搭建社区矫正工作信息大数据共享平台，实现社区矫正工作相关部门之间业务协同、互联互通，运用现代信息技术及时准确传输交换有关法律文书，根据需要实时查询社区矫正对象交付接收、监督管理、教育帮扶、脱离监管、被治安管理处罚、采取强制措施、变更刑事执行、办理再犯罪案件等情况，共享社区矫正工作动态信息，提高社区矫正信息化水平。

四是严格实行分类管理，有针对性制定管理措施。建议督促社区矫正机构根据实际情况确定矫正对象的管理类别，落实不同的管理措施，加强日常管理和考核，督促社区矫正对象遵守规定、接受矫正，体现宽严相济。对重新违法犯罪风险较高的人员要列为重点人员，重点管控、重点教育、重点帮助、重点转化，切实维护社会稳定。

五是组织开展社区矫正对象的再就业培训。建议采取购买社会服务的方式，与相关职业技能培训机构合作，加强对社区矫正对象再就业的职业技能培训和就业指导。通过设立公益性岗位实现托底就业，可建立过渡性就业基地、协助自谋职业、鼓励自主创业，通过多渠道、多政策扶持来开展帮扶工作。对提供社区矫正对象再就业岗位的企业给予更多的关注和扶持，使企业愿意提供更多的机会给社区矫正对象，有效优化社区矫正对象的再就业环境，缓解社区矫正对象经济压力，从而降低再次犯罪的几率，帮助其更好地回归社会。

六是扎实做好社区矫正相关法律制度的宣传解读。建议认真组织做好《中华人民共和国社区矫正法》《中华人民共和国社区矫正法实施办法》等相关法律法规的宣传，向人民群众宣讲社区矫正人员类型、监管措施、奖惩制度等相关法律知识，切实提高社会公众的知晓度，让人民群众对社区矫正的内涵和理念有更深的认识和理解，赢得社会公众对社区矫正工作的广泛支持，使社区矫正对象能够在宽容、关爱、友善的大环境中自觉接受社区矫正，进而获得更好的矫正效果。

请你单位在收到检察建议书后采取有效措施，开展相关工作，并在收到检察建议书两个月内，向本院书面反馈开展相关工作的情况。如有异议，请于收到检察建议书后十五日内向本院提出。

2021年11月15日

【基本情况】

2020年6月，重庆市人民检察院第五分院（以下简称“五分院”）在开展常规性案件评查中发现，石某某酒后无证驾驶摩托车撞伤行人一案系经销商将涉案摩托车虚假宣传为“助力车”无需上牌办证，造成石某某无证驾驶已达到普通摩托车技术指标的机动车上路，并引发交通事故。该院进一步对2018年至2020年辖区基层院办理的摩托车驾驶路面违法案件进行专项分析，发现因“机动车、非机动车混淆”难以认定主观明知导致存疑不起诉的案件19件，部分地区办理的相关案件中，挂假牌、未登记办证等违法情况占比超过50%，市场监管部门对摩托车的监管存在履职不到位、职责不清晰、未形成监管合力等问题。五分院针对上述问题向市场监管部门制发检察建议。

【制发过程】

五分院深入开展社会综合调查和论证分析，通过召开摩托车行业专业人员座谈会、听取相关监管部门意见、走访交通事故受害人、查访摩托车经销网点、向当地群众了解情况、举行检察官联席会、调取辖区基层院案件材料等方式，梳理分析将机动车混淆为非机动车、普通摩托车违规使用“助力车”标牌标识、部分摩托车生产企业生产违标车辆、部分销售商虚假宣传、部分二手车销售市场管理混乱等问题。检察建议发出前，由分管副检察长带队到市场监管部门征求意见。2020年12月21日，五分院检察长向市场监管部门宣告送达检察建议书并听取意见。2021年1月7日，五分院将该检察建议书分送对摩托车生产销售负有监管职责的经济和信息化部门（以下简称“经信部门”）和商务部门。

【被建议单位回复和采纳情况】

三家行政机关对检察建议及时书面回复，采纳全部建议内容，并积极落实整改。市场监管部门针对检察建议书中涉及问题逐项研究，针对性制定整改措施，主要负责人亲自部署，并成立由分管领导牵头的工作专班，由10余个处室组成专项整治工作组，拟定专项整治行动方案，从2021年2月起在全市开展为期3个月的专项整治。经信部门下发《关于进一步加强摩托车生产企业监督管理的通知》，在全市范围内全面梳理摩托车生产企业和在建摩托车项目，实地检查全市38家摩托车生产企业，抽查摩托车产品质量，核查摩托车产品合格证和车辆一致性证书。商务部门积极配合市场监管部门开展二手摩托车市场整治工作，组织摩托车销售企业签订主体责任承诺书，开展全市监督抽查，严格查处违法销售不符合标准摩托车的行为，将违法违规的销售企业纳入信用记录。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议书送达后，五分院采用现场监督、当面沟通、定期回访等多种形式跟踪督促检察建议落实。三家行政机关采取多项措施在全市范围内整改落实。一是建章立制加强管理。市场监管部门通过收集整理附录获证企业名单、技术性标准和法律法规资料，编制两轮轻便摩托车专项治理执法参考。二是全面推进专项整治。全市两级市场监管部门共出动执法人员5000余人次，检查生产企业28家，销售主体2406家，梳理摩托车产品强制性3C认证834张，并与在售产品进行比对排查。对违法产品及时采取相应强制措施，多家摩托车生产和销售企业因产品质量不合格、资质不达标被立案查处或罚款。三是强化执法及法治宣传联动。2021年4月29日，五分院与市场监管部门在重庆市摩托车销售企业最集中的某汽配城举行整治工作现场会，联合开展执法检查和法治宣传，通报专项整治行动开展情况和部分不规范经营行为。经综合治理，摩托车驾驶路面违法案件中挂假牌、无证上路等情况基本杜绝，虚假宣传得到基本整治。

2022年2月，五分院对辖区基层院一年来办理的摩托车驾驶路面违法案件进行了梳理，并随机走访8家摩托车销售门店，未发现“机动车、非机动车混淆”问题。同年3月7日，分管副检察长带队再次到市场监管部门开展回访，双方就持续推进相关产品专项抽查、抓好执法检查“回头看”、构建线索移送机制、加强信息共享、建立摩托车行业整治长效机制等后续工作达成共识。

【效果和意义】

超大城市的机动车管理是群众关心的热点，也是城市治理的难点之一。重庆是全国重要的摩托车生产基地，摩托车保有量逾200万台，特别是近年来随着快递配送业迅猛发展，摩托车使用量呈上升趋势，摩托车驾驶路面违法案件频发，暴露出行政监管漏洞。重庆市人民检察院第五分院主动回应社会关切，积极参与社会治理，通过检察建议推动多部门协调配合、合力推进问题整改，真正实现以“我管”促“都管”，共同推动市域治理水平有效提升，为在“多部门治理一事”中精准开展法律监督提供了实践范本。

【检察建议书】

重庆市人民检察院第五分院

检察建议书

渝检五分院建〔2020〕Z11号

某市场监督管理部门：

本院对辖区人民检察院近三年办理的摩托车驾驶路面违法案件分析发现，根据《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2017）的规定，普通摩托车属于机动车，其技术性指标为最大设计车速大于50km/h，使用内燃机的排量大于50ml，使用电驱动的电机额定功率总和大于4kw。当前，我市一些摩托车生产、销售企业仍将达到上述技术指标的普通摩托车混淆为非机动车，扰乱了摩托车行业市场秩序和交通秩序，驾驶人无证驾驶、驾驶未悬挂号牌的摩托车等违法现象非常突出，造成较大的交通安全隐患，对司法办案造成困扰，反映出当前我市在摩托车生产、销售市场监管方面存在薄弱环节。

一、普通摩托车违规使用“助力车”标牌标识问题突出

一些摩托车生产、销售企业违规在普通摩托车身上喷涂或悬挂“助力车”标识标牌，故意将机动车混淆为非机动车，导致摩托车驾驶员产生错误认识，不按照机动车的管理要求驾驶，使本应纳入机动车管理的摩托车脱管，且极易发生交通事故，给人民群众的人身财产造成危害。并且，上述将摩托车混淆为非机动车的行为还导致因证据问题难以进行司法处理。

二、部分企业存在生产违超标车辆等行为

根据《中华人民共和国标准化法》第二条、《中华人民共和国产品质量法》第十二条、《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条、《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第二十三条等规定，摩托车生产企业应当落实国家标准，生产的产品应当符合企业公开标准的技术要求，经营者不得对商品的性能、功能等作虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。当前，一些摩托车生产企业不按照《机动车运行安全技术条件》（GB_7258-2017）的规定生产车辆，存在生产违超标车辆、出厂合格证书错误记载车辆的属性和参数、欺骗、误导消费者等违规行为，严重影响了摩托车行业的健康发展，扰乱了交通管理秩序，侵害了其他企业及消费者的合法权益，造成车辆行驶安全隐患。如九龙坡区人民检察院办理的一起摩托车驾驶路面违法案件中，涉案车辆尾部挂号牌处悬挂“精品助力车”标牌，车辆合格证上记载车辆型号为“48CC两轮助力车”，排量和功率（ml/kw）为49.5ml/3.0kw，整备质量94kg，额定载质量100kg。经司法鉴定，涉案车辆实际排量为112.49ml，不符合生产企业公开标准的技术要求，属于明显超标车辆，应归属于普通摩托车。

三、部分销售企业涉嫌虚假宣传的问题较为严重

当前，一些摩托车销售企业为片面提升销量，存在向消费者虚假宣传车辆性能和属性，假借“燃油助力车”的名义销售摩托车，甚至错误诱导消费者不用上牌办证等现象，有的摩托车驾驶员没有认真核实便当做非机动车使用，不按照机动车牌证管理制度和道路交通规定行驶，严重妨害了道路交通安全监管。如在上述案件中，犯罪嫌疑人均称摩托车销售商向其介绍涉案车辆属于助力车，不需要办理行驶证和牌照，故一直当成非机动车使用，经司法鉴定后才知道是机动车。

四、二手摩托车销售市场不规范的问题突出

根据《二手车流通管理办法》第七条的规定，商务主管部门、市场监管部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作。当前，我市二手摩托车市场监管范围不够全面，特别是对一些分散的摩托车销售、维修门店监管不够到位，有的门店登记手续不齐备、不按照二手车流通管理办法进行经销活动，甚至违法收购、销售无出厂合格证件、不能上牌的二手车，上述问题成为大量无牌摩托车上路行驶的重要原因之一。如大渡口区人民检察院办理的30件摩托车驾驶路面违法案件中，12件系无证、无牌驾驶或车辆在被注销的情况下上路行驶。

上述问题既有部分生产、销售人员受利益驱使和法治意识淡薄、违法成本较低等原因，也有行政职能部门的重视程度不够、行政监管不够有力、相关部门之间监管职能不够清晰、没有形成合力等原因。

根据相关法律法规，你单位承担市场综合监督管理、产品质量安全监督管理、规范和维护市场秩序、营造诚实守信、公平竞争的市场环境等法定职责。为有效预防和减少此类违法犯罪的发生，切实解决摩托车治理难题，促进摩托车行业规范发展，维护社会经济秩序和道路交通安全，合力打造共建共治共享的社会治理格局，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定，特向你单位提出工作建议。

一、加强摩托车生产监管。配合经济信息等相关职能部门加强摩托车国家标准实施监督，督促摩托车生产企业严格按照《机动车运行安全技术条件》（GB_7258-2017）标准生产。强化产品质量监督管理，常态化开展对摩托车生产企业的质量检查，依法严查生产企业无证生产、超出强制性产品认证范围生产、不按国家标准生产、生产违标车辆、非法改装摩托车等行为。严格摩托车出厂证书和外观标识管理，依法处理车辆证书记载参数与实际不符、车身外观喷涂或悬挂容易对消费者造成误导的图案、标牌等行为，促进摩托车产业规范发展。

二、严格摩托车销售监管。建议加强摩托车销售环节的监督检查，畅通消费者投诉举报途径，及时受理、依法处理消费者的投诉。按照“双随机一公开”的原则，组织开展全市销售摩托车质量监督抽查，严格查处违法销售不符合标准摩托车的行为。督促摩托车销售企业强化责任意识，依法查处违规使用助力车标识标牌、虚假宣传等行为。与公安机关加强协作，进一步加大摩托车带牌销售的工作力度。建议与商务、税务等部门相互配合，加大对二手摩托车市场监管力度，联合开展二手摩托车市场整治工作，规范二手摩托车的收购、销售市场秩序，整治二手摩托车交易乱象，消除交通安全隐患。

三、完善长效监管机制。建议结合我市实际，探索制定加强摩托车管理的地方性法规。完善摩托车生产、销售监管机制，进一步加强在质量抽查、销售监管、消费者投诉等工作中发现违法线索，依法及时作出调查处理决定。将违法违规的生产、销售企业纳入信用记录，通过国家企业信用信息系统依法公示，并与相关部门实施联合惩戒，加大震慑力度。对发现的违规生产、销售摩托车企业信息要及时通报相关部门，必要时开展跨地区、跨部门联合执法，形成监管工作合力。

四、强化法治宣传引导。进一步加大法治宣传力度，广泛宣传摩托车监管相关法律法规及生产、销售、使用违标摩托车的危害及后果，引导摩托车生产、销售企业诚信经营、健康发展，杜绝生产、销售违标摩托车、违规使用助力车标识等现象。在工作中注意向人民群众广泛宣传《汽油机助力自行车》（GB_17284-1998）已经废止，引导人民群众认识到已经不存在汽油或电驱动的助力车概念，防止消费者将摩托车误认为“燃油助力车”。引导人民群众不购买、不使用违标摩托车，通过法律途径解决相关争议纠纷，提高公民的守法用法意识和道路交通安全意识。

请你单位在收到本检察建议书后及时研究，如有异议，请于十五日内向本院书面提出；如无异议，请采取有效措施推进相关工作，在两个月内以书面形式回复本院。

2020年12月21日

【基本情况】

四川省苍溪县人民检察院在办理一起因非法营运严重超载构成危险驾驶罪的“小案”中发现，犯罪嫌疑人王某某驾驶的小型客车核载人数7人，实际搭乘20人，其中15人为在校学生，认为该县农村中小学学生上下学乘车安全可能存在严重隐患。经进一步调查核实发现，该县有4万余名农村中小学生，其中约80%为住校生，存在周一分散上学、周末集中放学的情况，而当地具有营运资格的客车因运营成本高、利润低不愿搭乘学生上下学，给非法营运私车提供了生存空间，且超员搭载乱象普遍存在，为学生上下学乘车安全埋下巨大隐患，反映出该县“营运便民”工作存在短板、农村客运监管存在疏漏，有必要向交通运输管理部门制发检察建议。

【制发过程】

2020年9月，苍溪县人民检察院在办理王某某危险驾驶案中发现制发检察建议线索，报检察长同意后，进一步开展调查核实，通过召开座谈会、发放调查问卷、暗访等方式到教育与科学技术部门、运输管理所（2021年2月交通机构改革后更名为交通运输综合行政执法大队）、交警大队等部门及乡镇政府、20余所中小学校开展专项调研，同时走访部分“黑车”司机，深入了解当前学生乘车安全问题现状，分析农村地区无营运资质车辆载客、严重超载等现象产生的根源，并提出严厉打击非法营运、积极推进“金通工程”全覆盖、加强各部门协调联动等对策建议。苍溪县人民检察院多次与交通运输部门座谈沟通，听取主要领导对解决问题的意见建议，确保检察建议精准制发、切实可行。

2021年1月19日，苍溪县人民检察院向交通运输部门公开宣告送达检察建议，同时邀请部分人大代表、政协委员现场旁听。交通运输部门当场表示将认真对照问题加强整改，并积极向县委、县政府领导汇报，争取协同相关部门开展专项治理。为更好推动问题治理，苍溪县人民检察院同时向县委、县政府呈报了《关于苍溪县农村中小学生上下学乘车安全的情况反映》。

【被建议单位回复和采纳情况】

交通运输部门收到检察建议书后高度重视，专题召开党组会研究具体整改措施，主要负责人主动带领交通执法部门负责人到苍溪县人民检察院召开检察建议落实整改工作推进会，并向县委、县政府汇报，采取多项措施进行整改。一是整合执法力量，全面打击非法营运违法行为。制定《苍溪县涉校涉学非法营运车辆整治行动方案》，成立由分管教育的县委常委、宣传部长为组长、11个县级部门、各乡镇以及相关学校负责人为成员的工作领导小组，重点对涉校涉学非法营运车辆在重点路段、重要时段进行执法检查，开展集中整治行动。二是统筹资金，改善学生出行乘车条件。推进“金通工程”提档升级，在“省级试点县”的基础上争创“省级样板县”（2022年3月已验收通过），出台《苍溪县农村客运发展实施意见》，建立完善农村客运财政保障机制，优化涉校涉学运力保障服务工作。县农村客运有限公司利用片区经营车辆与9个片区所在地中小学签订了学生上下学用车协议，由正规合法的客运车辆向农村地区学生提供服务。同时，县公交公司针对县城郊区学校学生开行定制公交，在“五一”“国庆”等重要节假日，开展“客车进校园”活动，解决学生出行“最初和最后一公里”问题。三是疏堵结合，营造良性有序的乡村客运市场环境。在与公安交警、各乡镇联动执法的同时，与相关部门一起深入学校和运输企业开展法治宣传，发放宣传资料2000余份。主动与县教科局沟通，要求全县各农村中小学做好家长和学生安全乘车的思想教育工作，建立学生上下学乘车台账，对每个学生乘车情况及安全性进行动态管理，并引导从事非法营运的司机加入“金通工程”，净化乡村客运市场环境，切实保障农村中小学学生上下学交通安全。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议书送达后，苍溪县人民检察院多次派员跟踪督促整改落实情况，并对4个乡镇、12所中小学上下学情况进行暗访，走访了县交通运输综合行政执法大队（以下简称“县运政大队”）、县公安局交警大队，并建议县运政大队持续发力，进一步采取有力措施，巩固整改成果，防止问题反弹。县运政大队采纳了建议，随后在全县开展了为期一年的打击校园周边非法营运专项行动。一是坚持“数字打非”。按照省交通运输厅统一安排，建立“道路运输非法营运高度疑似车辆数据库”与“道路运输非法营运车辆查处库”，进行精准查控，推动高效执法。二是与交警部门开展“联勤联动”。聚焦重点时段、重点区域、重点线路常态化开展联合执法检查，强化信息通报，建立信息共享机制。三是坚持“疏堵结合”强化运力供给。采取多项措施，消灭“地下班线”“黑车”生存空间，改善农村校园周边客运环境。截至2022年2月专项行动结束，县运政大队共检查各类车辆3000余台次，查扣涉嫌非法营运车辆64辆，“黑车”猖獗势头被有效遏制。降低客运准入门槛，由客运公司出资统一购买客运车辆，并将经营者规费由800元/月降至100元/月，同时加大燃油补贴和乡村客运发展补贴力度，共引导34名曾从事非法营运人员加入“金通工程”。开通学生周末专车，采取周五送、周日接的方式解决大部分学生上下学难题；针对山区散居且离校较远的学生，通过乡村预约车提供定制服务，在进一步规范辖区道路运输市场的同时，确保正规客运服务农村学生上下学达到全县各乡镇百分百覆盖。

【效果和意义】

学生乘车安全关系未成年人身体健康和生命安全，与家庭幸福和谐以及社会稳定紧密相关。苍溪县人民检察院从办理危险驾驶罪“小案”中见微知着，发现当前西部山区农村学生上下学乘车交通安全管理中的痛点、堵点，通过详细调查核实，结合县域实际向交通运输部门制发切实可行的检察建议，助推全县“金通工程”提档升级，净化乡村客运市场环境，推动交通运输部门开展整治和专项行动，打通农村学生上下学“最后一公里”，有效保障了学生乘车安全。苍溪县人民检察院通过检察建议加强诉源治理，将乡村振兴与关爱农村留守儿童有机衔接，充分彰显了检察机关在护航未成年人健康成长，推动统筹城乡基本公共服务均等化，提升乡村基础设施软实力，建设宜居美丽乡村中的积极作用。

【检察建议书】

四川省苍溪县人民检察院

检察建议书

苍检建〔2021〕1号

某交通运输部门：

本院在办理王某某危险驾驶一案时，发现其驾驶核定载人数7人小型客车实际载客20人（其中学生15人），严重超过额定乘员载客，危害公共安全，后王某某被苍溪县人民法院以危险驾驶罪判处拘役2个月，并处罚金人民币3000元。该案办理后，本院对我县农村中小学生上下学交通出行情况进行了综合调查，发现你单位在乡村客运监管方面存在以下问题：

一是对非法从事乡村客运的行为打击不力。从调查情况来看，我县农村中小学学生上下学乘坐“黑车”且超员现象较为普遍，学生大多乘坐无营运资质的面包车、无驾驶证件的摩托车和三轮车等车辆上下学，且普遍存在不能载人的车辆违规载人、严重超员超载等现象，极易引发安全事故。根据《中华人民共和国道路运输条例》相关规定，没有取得营运资质的车辆不得从事客运。你单位作为交通运输主管部门，没有解决好乡村客运市场大、交通运输执法人员少的矛盾，对非法营运车辆缺少有效的打击手段，尚未形成震慑力。

二是配套政策没有落实，“金通工程”推进缓慢。2020年5月，在省人代会上省交通运输厅提出的乡村客运“金通工程”被纳入2020年省政府工作报告中30件民生实事加以推进。目前我县新增投放“金通工程”车辆总共只有29辆，与乡村客运市场需求相差甚远。据调查了解，办理“金通工程”客运手续门槛高，不仅要一次性缴纳数万元的车辆折旧费，每年还要上交管理费，且只能在固定片区运营，在固定年限内必须强制报销。尽管政府有一定补贴，但投入大、利润低，致使想从事“金通工程”的人望而止步。“金通工程”系民生工程，目前推进阻力较大，效果不明显，说明宣传引导不够，缺少相关配套政策，缺乏足够吸引力。

三是对农村中小学生上下学交通安全工作重视不够，与相关部门协作配合较少，没有形成齐抓共管合力。目前我县共有农村中小学校90余所，学生总数约4万人，是乡村客运市场的刚需人群。据统计，近80%的学生为住校生，这些学生中只有很少一部分能够乘坐客运班车上下学，大部分需要乘坐摩托车或者“黑车”上下学，存在重大交通安全隐患。对此，很多学校及家长希望当地客运班车承担校车职责有偿接送学生，但由于存在时间、价格、线路等诸多矛盾，无法与客运班车经营者达成协议。农村中小学生上下学交通安全是一项综合性、系统性工程，你单位与县公安局交警大队、县教育与科学技术局、县乡村客运中心等部门主动沟通协调不足，尚未形成工作合力，难以有效解决农村中小学生乘车难问题。

为维护正常的道路运输市场经营秩序，保障农村中小学学生上下学交通安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定，特向你单位提出如下建议：

一是严格执法，依法查处非法从事乡村客运以及超员超速等违法犯罪行为。与县公安局交警大队开展联合执法，建立信息共享机制，在重点时段、重点区域、重点线路对非法从事乡村客运以及超速超员等违法行为进行打击，对于构成犯罪的及时移送公安机关，杜绝农村中小学生因乘坐非法营运车辆而引发重特大交通事故。

二是采取有效措施，积极推进“金通工程”全覆盖。以“金通工程”试点为契机，大力发展乡村客运。一方面，需立足本地实际，加大政策扶持力度，使乡村客运利润得到一定保障；另一方面，疏堵结合，引导“黑车”司机办理乡村客运手续，变违法经营为合法经营，逐渐形成良性的乡村客运市场环境。同时，继续探索并推行乡村客运片区化运行，完善以班线为主、预约兜底式为辅的乡村客运基本服务体系，不断满足农村学生群体的出行需求。

三是统筹兼顾，加强与各部门协调联动。高度重视农村中小学学生上下学交通安全工作，积极向县人民政府进行专题汇报，推动出台完善财政保障机制和运价政策，培育良性有序的乡村客运市场。主动与县公安局、县教育与科学技术局等单位和相关乡镇政府联系，开展常态化联合执法。加强对乡村客运司机的法治教育，提高从业人员安全意识和法律意识，切实保障农村中小学学生上下学安全。

上述建议，请你单位予以重视。如有异议，请在收到检察建议书后七日内向本院书面提出。如无异议，请认真研究，及时整改落实，并在收到检察建议书后两个月内向本院书面回复相关工作开展情况。

2021年1月19日

来源/最高人民检察院